審計計劃管理的工作現狀分析及對策研究

我國國家審計經過二十年多年的發展，已經取得了長足的進步。但與國外審計相比，還存在很大的差距。其中主要體現在審計管理水平低。審計計劃管理是審計業務管理的重要組成部分，也是其中的薄弱環節。在我國社會經濟形勢發生巨大變化，國家審計積極尋求與國際接軌的轉型時期，加強和改進審計計劃管理，不僅是審計有效履行監督職責、更好地為國家經濟發展服務的首要環節，也成為影響審計管理整體水平提升的重要因素。下面，筆者結合目前我國國家審計實際，對計劃管理的現狀及如何加強計劃管理等問題作一個初淺的分析與探討。

一、審計計劃管理的重要意義

審計計劃管理工作涉及計劃編制與調整、計劃執行與反饋、計劃考評等一系列環節。科學有效地執行上述各環節，對規範審計機關業務活動，確保審計工作高效、有序運行具有重要意義。

（一）審計工作順利開展的依據和基礎。審計是一項複雜且目的性很強的工作。要順利達到審計所要求的目的，必須制定完善的審計計劃並靈活執行。科學合理的審計計劃，規定了業務工作的目標和方向，指明瞭審計的任務和要求，是審計工作順利有效進行的基礎。計劃一旦下達，審計人員就必須按照計劃所提出的要求，在對被審計對象和審計目的有了詳細瞭解後，採用適當的審計方法，完成審計任務。

（二）控制審計成本，提高工作效益的需要。以儘可能低的成本獲得儘可能高的工作效益，是審計工作追求的境界。尤其是在審計的人才、物力、財力等資源都不甚充足的情況下，保持合理的審計成本，“精打細算”，是審計生存和發展的必要條件。因此，制定合理的計劃並有效地實施，對於不斷提高審計成本效益，進而提高工作效率有着重要的作用。

（三）切實整合審計資源的需要。目前，繁重的審計任務與現有審計資源相對不足的矛盾，已經成為我國審計工作面臨的主要困難。現代管理的基礎就是資源的合理配置。加強審計計劃管理，無疑是實現資源有效利用的重要一環。通過制定計劃，可以實現任務和人力等資源的統籌安排；通過計劃的統一組織、統一實施、統一協調，可以實現資源有效整合，最大限度發揮審計的功效。

（四）防範審計風險，提高審計質量的需要。審計質量是審計工作的生命線。全面提升審計質量，是強化審計管理的目標選擇。審計計劃是審計機關年度審計工作的總體目標，也是項目審計實施的依據。計劃安排的科學與否，重點突出不突出等，直接影響項目的實施與質量的好壞，併為審計質量控制和考核提供依據。所以，提高計劃管理水平是審計項目質量管理的首要環節。同時，在審計的過程中，如果在對審計計劃等環節的把握上出現偏差就會產生審計風險，影響審計項目質量。審計風險不可能完全避免，但是可以通過周密地計劃和實施審計工作，達到有效控制審計風險，提高審計質量目的。

二、審計計劃管理的基本要求

審計計劃管理沒有固定的模式，不同的審計制度會導致不同的管理方式。因而對審計計劃重點內容的確定、編制程序、執行與調整等方面的要求也不盡相同。就目前我國審計計劃的編制與執行來看，應該符合以下一些基本要求：

一是科學性。這是對計劃管理工作的首要要求。即整個的審計計劃工作，從立項、編制、執行、反饋、考評等均須採用嚴謹的態度及科學方法來完成。如：立項須充分地論證；編制計劃須遵循嚴謹的程序；計劃執行與反饋須嚴格；考評體系須公正有效等。

二是全面性。計劃管理涉及方方面面，對於其中的諸多因素及其關係必須以全面、聯繫地觀點來對待。比如要正確處理審計成本、效率與審計質量的關係；要正確處理中長期目標與年度審計計劃的關係等。

三是目的性。計劃工作應有鮮明的目的。即在計劃編制、執行中要有明確的要求和切實可行的目標。在執行完計劃後，還要對是否達成最初的目標進行測評和考核，使得任務和目標能落到實處，取得實效。

四是審慎性。即在計劃執行時要對審計重要性進行評估，並運用正確的審計方法，實施必要的審計程序，有效地防範審計風險。同時，對審計風險水平也要有正確的評估，以免出現不必要的審計失誤而出現新的審計風險。

五是可操作性。計劃是審計工作開展的依據。因此，計劃中制定的任務、提出的要求、達到的目標及執行情況的評估等都必須切合工作實際，具有可操作性，這樣才能使審計工作高效有序。

三、審計計劃管理工作的現狀分析

審計計劃是審計工作的龍頭，是整合審計資源，實現科學審計管理的靈魂。總的來説，經過十幾年的審計工作實踐，審計計劃管理水平有了較大的提高。但是隨着政治、經濟環境的急劇變化，特別是入世後我國財政預算管理體制、投融資管理體制、建設管理體制改革的加快，審計環境及對象、審計內容及方式方法等都發生了深刻的變化，在審計計劃管理方面存在的種種問題已不能應形勢發展的需要，甚至在一定程度上制約了審計工作質量的提高。

實際上，目前，我國的審計計劃很大程度還處在一種“盲人摸象”的粗放管理狀態，還沒有形成一個科學、系統的管理體系，相當多的審計機關實際上是有計劃無管理。主要表現在：

一是計劃編制不夠科學，目標不夠明確，重點不夠突出，工作帶有一定的盲目性、隨意性。比如：一些審計機關在制定年度計劃時，缺乏經濟工作的宏觀視角，也未作深入的調查研究，使得計劃重點不突出，落實計劃的措施和目標、要求不明確；在審計對象的選擇和項目的確定上，缺乏嚴格的標準和認證程序；此外，審計計劃的安排缺乏長遠性，中長期規劃與年度審計計劃缺乏呼應與銜接等。

二是計劃執行中，項目的調增調減比較頻繁，且變動的程序比較簡單，特別是計劃執行缺乏有效的控制，對項目進展、資源和力量調整、質量和風險控制以及目標的實現疏於管理。

三是計劃完成後，質量評估、績效評價、經驗總結和獎懲等未能及時跟上。如：目前特派辦要向審計署報送每月的計劃執行情況，署裏也在綜合分析之後對各特派辦的情況實行季度通報制度及半年、全年情況總結制度，但是上述成果和數據在利用和考核方面有待加強。

此外，由於缺乏對資源與任務的總體把握和分配，使得對審計對象的監督缺位與重複監督的現象並存；由於任務與人員不匹配形成了資源浪費現象；在管理方式上，審計的成本意識不強等。

造成審計計劃管理出現上述問題的原因是多方面的，如審計體制、審計環境、審計法規等，本文着重從審計計劃操作與實務的角度分析，認為原因主要表現在以下幾個方面：

一是計劃管理意識淡薄。近年來，隨着審計監督領域的不斷拓展，審計任務日趨繁重。由於人員少，任務重，部分審計機關“為完成計劃的審計項目而審計”的應付思想比較突出，對執行項目過程中的管理意識淡薄，造成有計劃無管理，影響了管理水平和審計質量的提高。有些審計人員認為，計劃管理是計劃部門幾個人的事，因而在執行已有的審計計劃月報制度時，存在輕視現象，只是程序性地上報數據，數據的準確性有待加強。

二是審計人力資源匱乏、溝通協調機制不夠順暢。審計任務重與審計力量不足的矛盾日益突出，全國審計機關約有審計對象80萬個，而審計人員只有8萬多人，每年只能審計15萬個左右，從而導致項目安排時出現大量審計盲點。同時，審計機關與其他有關監督部門缺乏溝通與協作，各級審計機關在開展業務工作時相對割裂，有關信息沒有形成共享，也是項目安排出現重複和空缺現象的重要原因。在立項的針對性上，由於受到人力、物力、財力等資源相對短缺因素的影響，很多必要的論證與實地調查、瞭解程序都未能展開。

三是審計計劃管理的相關制度不夠健全、管理工作力度不夠。對於計劃管理工作而言，建立和完善制度是保障。同時，高質量源於嚴管理，審計計劃管理制度不健全、工作不嚴格是造成審計計劃管理水平不高的直接原因。由於我國審計管理整體上還處在初級階段，許多相關的制定都尚未建立或不完善，或者已有的制度未執行到位。具體表現為：計劃編制缺乏一整套科學有效的程序保障，如：尚未建立審計對象資料庫，因而缺乏對審計對象的整體把握，使得立項工作具有盲目性；計劃執行反饋制度與調整制度有待進一步完善與嚴密；計劃執行後的審計成果利用與考評制度亟待建立。

四、加強和改進計劃管理的對策

實行科學的審計管理，必須改進審計計劃工作。在計劃的編制上要進一步明確目標，突出重點，增強科學性；要切實有效地執行計劃，加強信息交流和資源整合；要進一步完善和建立計劃執行情況的考評體系，並加強審計成果的利用。具體表現在以下幾個方面：

（一）做好三項工作，科學合理地編制審計計劃

計劃編制是計劃工作的首要環節。在制定計劃時，應理清思路，通盤考慮，在充分調研的基礎上，根據現有審計資源，採用科學的計劃編制方法，有的放矢地確定審計目標，突出審計重點，以確保計劃具有較強的針對性、前瞻性和指導性。

1. 計劃安排應圍繞中心，突出重點

所謂“圍繞中心”，即審計計劃安排應當緊緊圍繞黨中央、國務院的重大部署和經濟工作中心，貼近經濟發展和社會生活的熱點、難點問題，為改革發展穩定的大局服務，只有這樣，才能正確處理好審計監督與服務的關係，才能充分體現審計的最終目的。“突出重點”表現在確定審計的覆蓋面上，要根據現有的'審計力量，本着輕重緩急的原則，有計劃地安排審計不同重點行業和重點資金，着眼於數額大、範圍大、影響大的項目，使項目計劃由強調覆蓋面向點、面結合，突出重點轉變。這既利於審計機關全面履行監督職責，又突出了對重點領域、重點部門、重點資金的審計監督，有利於提高審計成果的質量和水平。

2. 加強調查研究，掌握審計資源，確保立項科學。

（1）加強立項前的調查研究工作。審計項目的確定是計劃工作最重要的內容之一。因此，我們需改革現有的編制程序，進一步加強立項的科學性。如：立項前，可以通過蒐集、研究宏觀經濟信息和決策動態，走訪人大等有關機構和部門，召開專家學者諮詢會，徵求審計機關意見等方式，開展廣泛的調查研究。同時，對審計的必要性、項目的風險、審計的難度、可能的結果等進行充分的評估，切實保證審計項目立項的重要性、針對性和可行性。為保證調研時間的充足，計劃編制管理部門應在當年計劃下達後，即着手進行下一年度的立項準備工作。

（2）準確掌握現有審計資源。一些經濟學家曾指出，計劃或決策在執行中可能遇到的主要障礙是資源分散、能源浪費，所以計劃管理的核心問題就是研究如何合理有效地分配和利用審計資源。也就是説，確定審計計劃目標，並據以安排審計項目，實質上就是在分配審計資源，以保證能在給定資源地條件下充分履行審計職責。

因此，在審計計劃管理中，首先必須充分分析和把握現有審計資源狀況。主要包括審計力量資源、審計信息資源、審計技術方法資源及審計的外部環境資源等。如在審計人力資源的掌握上，可以嘗試逐步建立審計業務人員信息資料庫，為準確測算審計工作量、均衡安排時間、統一調度人力資源提供基本依據。只有充分了解和掌握了現有的資源，才能做到量力而行，統籌兼顧，科學地確定審計項目計劃的數量和預期的審計質量，最終制定出適合審計工作發展的有效策略和計劃。

3. 正確處理中長期計劃與年度計劃的關係，形成正確的計劃編制方法

審計工作的中長期目標代表審計工作的發展方向，它需要通過一個個年度計劃逐步實現。如：對財政財務收支的真實、合法和效益審計是一箇中長期目標。但在公共財政框架建立完善的過程中，在弄虛作假、違法違規問題還比較突出的情況下，年度計劃還必須以打假治亂為重點，抓住財經領域數額大、範圍大、危害大、影響大的問題，突出查處各類重大違法違規問題和經濟犯罪案件，同時圍繞審計工作中長期目標逐步加大專項審計調查、效益審計等的力度和比重。

要達到上述目標，需要我們採取科學的計劃編制方法。如滾動式編制方法。所謂滾動計劃法，就是把計劃的時間向前延伸，使短中長期計劃在時間上緊密地連貫起來。這樣不僅能克服計劃的盲目性、隨意性和臨時性的缺陷，有效地解決審計資源與審計任務量不配比地問題，而且還能變短期臨時安排項目為長期規劃、有目的的安排項目，達到審計一個行業、規範一個行業的目的。同時，也要做好項目之間的相互協調，避免重複審計。

目前，世界上許多國家審計機關和內部審計結構都採用滾動計劃法來編制審計計劃，如英國國家審計署根據審計覆蓋面和審計資源狀況，確定五年的計劃週期，並制定了週期五年的全署綜合審計計劃，並以全署綜合審計計劃來控制各部門的年度審計工作計劃；澳大利亞國家審計署則編制三年戰略審計計劃，每年根據現有可用審計資源編制當年審計計劃。

（二）實行審計成本管理，不斷提高資金的使用效益。

審計計劃工作，要打破長期形成的盲人摸象和不計成本的管理方式，逐步實現成本管理的科學化、不斷提高審計成本效益。

1. 實行審計項目預算管理。計劃編制部門，要以審計項目計劃為基礎，按照經費預算與審計任務相匹配的原則，測算審計成本、核定預算。如：澳大利亞審計署，政府年度審計計劃的編制除包括審計的數量、目標、審計內容外，還包括審計經費預算。審計經費預算來源於每個具體項目成本費用的總和。每個具體項目的成本費用又是根據項目要達到預期目標所需的工作量計算所得的。

2. 切實加強審計機關的財務管理。審計項目的執行單位，要切實加強審計成本的會計核算和財務管理，設立審計項目明細賬，分項目核算審計成本。所有的審計項目，原則上做到審前調查有概算，正式審計前有預算，項目結束後有決算。如：可以將審計成本計劃指標層層分解，落實到機關內部各職能部門和個人，使其明確各自在執行過程中的經濟責任和經濟利益，從而達到節約審計成本、提高資金使用效益的目的。

3. 完善相關的管理制度。審計機關應該圍繞審計成本，建立和健全機關內部相關的管理制度和辦法，並把其作為降耗增效和強化審計人員的行為規範，督促審計人員嚴格按照法定程序開展監督活動。

（三）做好四個“加強”，確保計劃切實有效地執行

制定全面完整的審計計劃不是目的，重要的是如何採取有效的措施組織實施，把審計計劃的任務進行層層分解、明確責任、落到實處，使計劃得到切實執行。

1. 加強審前調查，編好審計工作和實施方案

為使審計工作更具針對性，必須安排足夠的時間和人員，認真組織開展審前調查。開展審前調查，要做好以下三方面工作：一是到被審計單位及其上級主觀部門、監管部門或其他相關部門調查瞭解相關的基本情況；有條件的可以選擇部分單位或部分審計內容進行試審。二是要收集作為審計依據的相關法律、法規、規章和政策，與審計事項相關的重要會議記錄和文件及以往的審計檔案等資料。三是要積極開展審前培訓。要邀請有關的專業人士對審計項目及行業的有關知識進行講解。

編制審計工作方案和實施方案均要充分利用審前調查的成果，要在充分調查的基礎上對審計目標、實現審計目標的主要方法、審計範圍、審計內容和重點、審計分工、審計各階段資源投入等提出具體要求，使得方案更具針對性和指導性。

2. 加強交流和反饋，充分整合審計資源。

審計計劃執行過程中，項目執行單位要切實進行全方面地溝通交流，真正做到“上傳下達”、“下情上達”，使各項工作順利展開。如：特派辦要根據要求定期或不定期地向署業務司彙報審計工作進度、主要審計成果、遇到的困難和問題等審計工作情況，以爭取上級支持、幫助和指導。同時，特派辦也要及時將署裏的有關文件、精神傳達到各審計小組，並督促其貫徹落實。

在整合資源方面，我們已經做了一些有益的嘗試。如：在預算執行審計中，進行“一體化”探索；在經濟責任審計中，由審計署牽頭，實行五部委聯席會議制度；一些重大的審計項目，打破處室和專業界限組成審計項目小組，最大限度地發揮審計機關的整體優勢。但在條件允許的情況下，對某些項目可以考慮在更大範圍內實行資源整合、信息共享、成果共用。如在特派辦和所在地方審計機關之間，地方上下級審計機關之間進行有效整合。

3. 加強計劃執行情況上報制度的建立健全

目前，審計署已經執行了計劃執行情況月報制度，要求各派出機構按月上報審計情況數據，並編髮審計項目計劃執行情況簡報，通報項目進度情況、各單位投入工作量及執行中需要注意的問題。但是，由於缺乏對上報數據準確性的有關控制措施，使得基礎數據與實際工作之間有偏差，影響統計的準確。因此，應該設置審計項目台帳，來及時瞭解、登記項目執行進度和經費支出情況，使得數據更為翔實，以提高其準確性。

4. 加強被審計單位資料庫建設。

據統計，全國審計機關成立二十年來已經審計了302萬個單位，涉及各行各業，積累了豐富的資料。特別是審計署及派出機構近五年來的審計，成系統、成規模，且具有循環的特點。比如金融對四大國有商業銀行的審計已經進入第二輪，如果建立了翔實的資料庫，很多審計資料和成果都可以得到有效利用。因此，在每年審計結束後，應將被審單位的有關數據以及審計報告、審計決定等附加信息錄入“審計對象資料庫”，使審計對象資料庫逐年更新完善，逐步實現審計對象的動態管理。

（四）建立和完善計劃執行情況考核和評估制度。

科學有效的考評制度是促進審計計劃管理工作的有效手段。因此，計劃管理部門應該認真研究考核審計項目計劃執行情況的指標體系和評價標準，以促進工作為原則，建立規範的考評制度。在時機成熟的條件下，可以選擇部分審計項目，以審計項目計劃和審計方案為基本依據，對項目執行進度、審計組織實施情況、審計成果、審計成本等方面進行考核。

（五）適當進行機構設置方面的改革

目前，審計機關一般都按照審計署的部門對口設置相應的處室和人員編制，審計對象和範圍的劃分也照此原則歸口管理，年度審計任務一般也按此原則分配，這樣就造成有的處室人力不足，有的處室力量過剩，有的審計對象年年審，有的審計對象幾年也審不了一次。同時，受審計管理體制、編制限制，審計署特派辦、地方審計機關乃至上下級審計機關，彼此各自為戰，審計資源難以整合，審計信息難以共享，導致審計資源不足與浪費的問題並存，重複審計和審計監督盲區的問題同在。因此，要適當調整審計機關內部機構設置，逐步探索科學的審計機構設置模式。