項目工程的社會評價與可持續發展

導語：可持續發展最初於1972年提出，指既滿足當代人的需求，又不損害後代人滿足其需求的發展，是科學發展觀的基本要求之一。早期認為是一種注重長遠發展的經濟增長模式，隨着發展問題的進一步暴露以及認識的加深，人們對可持續發展認識已經不僅僅侷限於經濟的發展(更不是經濟增長的意思)，提出可持續發展的四大支柱是經濟、社會、環境和文化，只有四個方面協調發展，才能實現可持續發展。

世界銀行(WB)在1984年就首次要求“社會性評估”應成為世行在進行項目可行性研究工作的一部分，在項目評價階段，與經濟、技術和機構評價共同進行[3]。1985年出版的《把人放在首位》，介紹了社會分析在農業、農村發展項目設計中的應用[4]。在20世紀80年代、90年代初，加勒比海發展銀行(CDB)、泛美開發銀行(IDB)、亞洲發展銀行(ADB)等在各自組織建立了社會發展部門。世界銀行於1997年成立社會發展部門，強化了項目社會評價(Socialassessment,SA)的作用。[5]項目評價已從單一的經濟評價，發展到經濟、技術、環境和社會等方面的評價，但仍以經濟、技術評價為基礎。而世界大壩委員會(WCD)項目決策考慮次序為：社會評價、生態環境評價、經濟與財務評價、管理評價、技術評價[6]。這就體現了一種發展趨勢，社會評價將在項目評價體系與決策中扮演越來越重要的角色。社會評價已經成為與財務評價、國民經濟評價、環境影響評價相併列的一種獨立的投資項目評價方法[7]。隨着社會發展觀從“以經濟增長為中心”到“以人為中心”，再到20世紀90年代的“以人為中心的可持續發展”，項目社會評價與經濟評價、環境評價一樣為國際社會越來越重視，它與可持續發展是密切相關的。社會發展是以各種各樣的發展項目為載體的，可持續發展是項目的目標之一。項目為人類社會可持續的生存和發展提供服務，是人類社會實現可持續發展的途徑。因此，社會評價是以人為中心，研究項目在其生命週期全過程中與其利益相關者的協調關係，從而促進項目的持續性，為社會、經濟協調持續發展提供服務。

　　一、社會評價定義及其開展的必要性

　　1、社會評價的定義與內涵

項目的社會評價是指由於項目建設、實施與運營，對社會經濟、自然資源利用、自然與生態環境、社會環境等方面的社會效益與影響分析[8]。社會評價主要應用社會學、人類學、項目評估學的一些理論和方法，通過系統地調查、收集與項目相關的各種社會因素和社會數據，分析項目實施過程中可能出現的各種社會問題，提出儘量減少或避免項目負面社會影響的建議和措施，以保證項目順利實施並使項目效果持續發揮[9]。社會評價是項目設計中用以分析社會問題和構建利益相關者參與框架的一種評價方法。社會評價作為一種分析工具，提供了一個研究框架，將社會問題分析和利益相關者參與結合到項目設計中。社會評價與經濟評價、環境評價一樣，也是項目評價的一個重要方面。項目社會評價着重研究項目的社會可持續性，即項目與社會協調的問題，項目與所在地互適性分析;研究項目與人之間的關係問題，這些問題是經濟評價、環境評價不能解決的。社會評價試圖解決不可“貨幣化”的問題，體現了“以人為中心的可持續發展”，社會評價是以可持續發展為目標的項目評價方法。經國家計委組織專家審定，2001年底國家計委正式向全國發文，推薦使用《投資項目可行性研究指南》，首次將社會評價作為投資項目可行性研究的'重要組成部分，並推薦在全國推廣使用。社會評價已經國內世界銀行貸款項目、亞洲發展銀行貸款項目中得以運用。社會評價與經濟評價、環境評價有相當大的差異。一是目標的多元性，經濟評價目標單一，主要是財務贏利與經濟增長，而社會評價涉及社會和環境因素複雜，沒有共同度量標準;二是週期長，社會評價要考察近期與遠期社會發展目標，持續時間長;三是定量難，以定性為主，難以定量分析;四是行業定向，項目定向，行業、項目差異性大，沒有通用方法;五是間接效益與間接影響多，進行社會評價更有利於對強調社會發展目標的社會公益型項目、基礎性項目進行綜合評價，分析此類項目的可行性。社會評價是經濟評價、環境評價的有益補充，

　　2、社會評價的必要性

開展項目社會評價，有利於貫徹執行可持續發展戰略;有利於保證項目與所處社會環境相協調，提高投資的經濟效益;有利於完善項目評價理論，對項目全面進行評價，促進國家社會發展目標順利實現，並提高項目決策的科學水平;有利於加強投資的宏觀指導與調控;有利於吸引外資(世行和亞行等國際金融機構對貸款項目要求進行社會評價);有利於自然資源合理利用與生態環境的保護。根據可持續發展的基本思路，有必要對現行項目評價和決策原則(以經濟評價為主)進行拓展，以建立可持續發展的項目評價原則，而社會評價(SA)正是對現行項目評價的有益補充。

　　3、社會評價指標體系

社會評價與經濟評價、環境評價一樣可以用一系列指標來衡量，以可持續發展為目標的社會評價的指標側重難以量化的非物質指標，社會評價指標強調民族、社會性別、弱勢羣體(貧困、非自願移民、老年人、兒童等)的敏感性(disaggregated)，其指標體系由下列幾部分組成：

(1)社會公平指標：包括利益相關者收入提高程度及差異程度、基尼係數、恩格爾係數、公眾參與度、就業率(如婦女就業率)、社會保障率、民族、性別公平程度、貧困人口數等;

(2)社會公正指標：包括信息公開(policy-disclosure)程度、教育機會、資源獲得、就業權、性別公正等;

(3)可持續性指標：人力資源建設、機構能力建設、科技貢獻率、創新能力指數、信息化水平指數、社會成本等。

社會評價主要是項目取向的，特定項目應根據項目所在行業，識別主要社會影響，選擇有關社會因素，設計行業指標，進行社會評價和社會設計。

　　二、社會評價與可持續發展

　　1、社會評價：以可持續發展為目標的項目評價方法

可持續發展越來越被視為不同經濟類型(發達、發展、轉型)和不同層面的干預(全面、部門、項目)公共政策和決策的一個基本目標。在聯合國關於可持續發展的定義中包括髮展過程中經濟、環境、社會方面的可持續。發展是為實現全人類更高生活質量的多方面工作。經濟發展、社會發展、環境保護是可持續發展相互依賴、相互促進的部分[10]。從以人為本的可持續發展的角度，應該大力推進項目社會評價。社會評價有助於在國家戰略指導下把發展項目向滿足地方要求的方向發展，確保社會目標被很好地確定，並保證實現它們的方法是合適的[11]。

可持續發展作為政策目標被逐進認可已經促進了人們對特定干預在可持續方面的影響進行評價，導致了影響評價一體化的出現，即以可持續發展原則和指標為基礎，從經濟、環境、社會三個層面進行評價[12]。成本收益分析(經濟評價)、環境評價和社會評價已經實踐很多年，至少經濟評價和環境評價方法論方面在項目層面上得到很好的發展。經濟評價在戰略層面得到很大發展;環境評價得到一定發展;而社會評價在三種戰略評價中發展最少[13]。社會發展包括經濟發展，又不止於經濟發展，它強調社會的全面發展。發展評價應該是多視角評價，而不只限於單一視角，應該是多視角的綜合評價，這樣才可以實現可持續發展。發展項目對利益相關者的一些影響往往是複雜而不可預見的，它們很難在經濟上進行度量、預見、估價，而社會評價是可行性研究的一種形式，是經濟、財務、技術、環境分析的補充[14]，因此很有必要進行社會評價。社會評價有助於對發展項目在社會可持續方面進行評價，正如經濟評價、環境評價是分別對發展項目經濟可持續性和環境可持續進行評價，這三方面評價同為可持續發展的重要支撐。社會評價構建了利益相關者參與框架，既體現了發展以人為本的價值取向，又有利於實現公眾參與的可持續發展戰略。

社會發展目標是伴隨社會發展觀的演變而變化的，當今社會發展觀是“以人為中心的可持續發展”，而社會評價正是從全社會的宏觀角度考察項目存在對社會帶來的貢獻與影響，世行社會評價的演進歷程也驗證了社會評價是以社會發展目標為定向的，所以社會評價是以可持續發展為目標的項目評價方法。

　　2、社會評價：實現可持續發展的有效工具

“你可以把金融包合在一起，但如果你不考慮社會方面影響，你將得不到任何東西。而如果我們恰恰考慮對人的每一影響，我們將是一個更加有效的組織”[15]。由此可見，發展的“社會性評價”非常重要，作為一個有效工具為世行等國際金融機構所運用和推廣[16]。

開展社會評價有利於自然資源合理利用與生態環境保護，是實現可持續發展的有效工具。人類賴以生存的土地、水資源、能源等自然資源是有限的。社會評價正是隨着後工業化社會的環境、人口的爆炸、能源危機等問題日益突出而在發達國家興起的。對我國來説，開展社會評價，有利於我國的經濟建設合理利用有限的自然資源，節約有限資源，保護自然與生態環境，造福人類，實現以人為本的可持續發展。社會評價從社會可持續角度進行評價，與環境評價一樣是實現可持續發展的有效工具。

社會評價(SA)可以實現兩個層次的可持續發展，一是項目本身的可持續發展，對項目的可行性論證應該從戰略的高度進行，應充分考慮到項目對利益相關者的直接和間接、短期和遠期、有形和無形、正面和負面的影響;二是社會可持續發展，項目的建設總要佔用或耗費社會、自然資源，為體現“代際公平”和“代內公平”，實現可持續發展，必須努力避免“先污染後治理”的發展觀。

對世界銀行資助的57個項目的一項研究表明，社會評價與項目的高回報很有關係。研究結果表明，增強社會文化的適應性的確與經濟回報有關係。30個與當地社會經濟相協調的項目平均收益率為18.3%，是27個被認為不具有社會協調性的項目的收益率8.6%的兩倍以上[17]。項目的社會評價對發展項目達到發展目標起重要作用，不進行項目的社會評價，會造成嚴重的後果。如我國年代前建設的水庫工程中產生了大量的移民遺留問題，造成次生貧困，至今仍然在處理遺留問題[18]。由此可見，只做經濟評價，不做社會評價，不符合可持續發展的需要，對我國社會發展目標的實現極為不利。由此可見社會評價與經濟評價、環境評價一樣不只是有用，而且可以提高項目的成功率、收益率，使得社會福利最大化。我國一些大型工程進行了社會評價，如南水北調工程社會評價研究，從南水北調工程效益與社會影響分析、項目利益相關羣體及其利益分析、項目與社會適應性、公眾參與和工程風險分析及其識別等五個方面進行社會分析[19]，分析論證了南水北調工程的重要性、必要性和緊迫性，從而為南水北調工程的科學決策提供了依據。

社會評價強調機構分析(Institution)、能力建設(Capacitybuilding)、利益相關者(Stakeholder)協商(Consultation)、參與(Participation)，實現項目的可持續發展。可持續發展包含四個資本的可持續，即經濟資本、自然資本、人力資本、社會資本四個方面的可持續發展[20]。項目社會評價有助於實現這四個資本的可持續發展。實踐證明世行所推行的項目社會評價增強了貸款國社會評價能力的建設和公眾參與的能力，有利於貸款方人力資源的發展，從而促進了可持續發展。

項目是處於特定社會環境、背景下的，因此項目社會評價要進行項目與所在地(社區)的影響、互適性分析，項目與社區是緊密相連的，社區也是構成社會的單元，所以考慮社會評價指標必須與社區可持續發展相一致。社會評價的指標屬於社會福祉指標，是社區可持續發展評價指標體系相互聯繫。社區福祉指標可能是處理某城市或行政區重要難題及事務時一個有價值的工具，有助於提高公眾的覺悟，鼓勵親身參與，並能帶來變革[21]。社區福祉指標與社會評價指標要實現的目標是一致的，因此社會評價也可以納入社區可持續發展評價，如使用社會評價的方法對我國可持續發展實驗區進行評價。

　　三、結論與建議

社會評價成果採用是評價過程不可分割的一部分，社會評價主要是為了改進項目，將有限資源配置到更好的項目中去，實現“以人為中心的可持續發展”。社會評價使項目決策、資源利用、項目設計、項目實施和延續變得更加有利於人的發展。社會評價是以可持續發展為目標的項目評價方法，也是實現可持續發展的有效工具。我國已經在一些大型工程中進行了社會評價，如三峽工程、南水北調工程，它使得項目評價更為系統全面，但社會評價還有待進一步系統化、制度化，以實現以人為本的可持續發展。