2018年旅遊線路統籌探索調研報告

一、“旅遊線路統籌”問題的提出

旅遊產業因其綜合經濟社會功能日益受到重視，很多地方把旅遊產業作為區域經濟的重要產業。無論是經濟社會發展的新階段對旅遊產業的新要求，還是實踐中區域旅遊發展模式創新要求，都需要有一套指導區域旅遊發展的操作系統理論和工作方法：

（一）區域旅遊發展理念創新的需要

一直以來，受計劃經濟體制和短缺經濟的影響，區域旅遊發展以行政區域為單位，習慣於就旅遊發展旅遊，注重景區景點“點狀”（或“板塊”狀）開發。在市場經濟條件下，旅遊產業有其自身運行規律；在國民經濟新的發展形勢下，旅遊產業呈現出一些新的特徵。根據旅遊產業發展新趨勢，地方政府在發展區域旅遊時必須具有統籌發展的新理念：

區域旅遊發展必須融入和服務於區域經濟社會發展全局。旅遊發展與經濟社會發展緊密相關，旅遊業因其具有擴大需求、調整結構、解決就業、縮小地區差距、擴大開放、傳播文化等綜合的經濟功能和廣泛的社會功能，在現階段以內需促增長、保民生、促和諧的發展背景下，區域旅遊經濟發展要主動融入和服務於區域經濟社會發展全局，統籌考慮區域資源保護與開發、經濟增長與結構調整、城鄉協調發展、發達地區與欠發達地區協調發展等問題。

區域旅遊發展必須與相關產業體系協調發展。一方面，旅遊產業依託於吃、住、行、遊、購、娛等要素所涉及的基礎產業的發展；另一方面，旅遊業通過對傳統產業的融合、衍繹和提升，不斷創造出新的領域，形成新的業態。在現代市場經濟下，旅遊產業與相關產業相生相融，相互促進，產業之間的界限越來越模糊。因此，發展區域旅遊不能單獨地就旅遊發展旅遊，必須從滿足需求的創意角度，整合區域內產業體系協調發展。

區域旅遊發展要符合旅遊產品形成規律。旅遊產品是以景區景點為核心吸引物，以線路為紐帶，涵蓋吃、住、行、遊、購、娛等要素的綜合性（或組合性）服務產品，決非僅僅是孤立的旅遊景區（點）。應摒棄以資源決定供給、只把景區作為旅遊產品的老觀念，要以市場為導向，滿足需求為目標，按照旅遊產品依線路形成的規律，推出服務組合體，實現旅遊產業各種資源、各個要素的優化配置，提高旅遊產業的整體效能和綜合競爭力。

建立符合旅遊產業特徵的權威綜合協調機制。在我國現有體制下，旅遊產業要得到很好的發展，只靠旅遊部門一家是不行的，需要經濟社會各部門的大力支持和積極參與。要將旅遊產業建設所需的資源和生產要素調動起來，就需要一種能統籌各種資源的方式和機制。在尊重現有行政職能劃分的基礎上，通過綜合協調機制，將旅遊產業建設所需的、分散在交通、城建、林業、環保、文化等不同部門的各種資源和生產要素有效的聚合起來，圍繞旅遊精品線路的規劃建設和市場開發實現優化配置，共同發力，發揮最大效用，從而加速旅遊產業建設和成長的步伐。

（二）區域旅遊發展實踐創新的需要

旅遊線路統籌是四川旅遊發展模式的深化和創新。自1998年把旅遊產業確立為支柱產業以來，四川省實施政府主導戰略和精品戰略，以區域為重點，板塊式推進旅遊區建設。“板塊”式旅遊發展模式仍是一種供給主導型的發展思路。經過近的發展，全省旅遊區建設佈局基本完成，完成了全省旅遊發展初期的戰略發動任務。隨着四川旅遊進入數量增長向質量效益轉軌的新時期，必須進一步解放思想、開拓創新，採取更加符合旅遊經濟發展規律的發展模式和工作機制，全面、協調、持續地推進全省旅遊產業的跨越發展。我們認為，旅遊的規律應當是以線路帶動，工作思路和方法要從板塊推動到線路引導轉變。旅遊線路統籌正是在總結以前的經驗基礎上提出的旅遊發展新模式，其基本思路是以線路為龍頭，景區（旅遊區）建設與旅遊線路統籌開發並重，形成綜合協調抓旅遊的工作機制，優化旅遊產業佈局，推進區域經濟社會協調發展。四川省副省長黃彥蓉指出：“旅遊線路統籌既是對政府主導戰略的深化，也是對精品戰略的深化，也是與時俱進對我省旅遊發展歷史經驗的昇華和發展。”

旅遊線路統籌可以作為旅遊目的地體系建設的有益探索。適應我國國情和新時期旅遊發展需要，需要有一套操作系統理論和工作方法來指導區域旅遊發展，既能在區域旅遊發展的產業層次上統領旅遊發展模式，又可從實際操作層面指導區域旅遊的可持續發展。過去在發展區域旅遊業實踐中，區域間合作、跨區域的發展往往缺乏合作平台和實質性內容，對區域內旅遊業發展、要素資源整合方面探索和實踐較少。目前國家旅遊局正在着手探索旅遊目的地體系的建設。旅遊目的地體系建設必須有載體和可操作的工作機制，旅遊目的地體系建設是國家旅遊局指導地方區域旅遊發展的新思路，目前尚處於探索階段。旅遊線路統籌的基本內容可以服務於旅遊目的地體系建設的試驗。

二、旅遊線路統籌概念、特徵和內容

（一）旅遊線路統籌的概念

旅遊線 路統籌是區域旅遊發展的一種操作系統理論與工作機制，即根據旅遊產業的功能綜合性和產業互融性特徵，按照旅遊產品依線路而形成的規律，以打造和推出旅遊精品線路為核心，整合沿線各種資源和要素，形成要素產業均衡協調發展的區域旅遊發展態勢和格局。其主要實踐內容包括：整合線路沿線一切可整合的力量及相關的資源、要素，推動旅遊產業打破行政管轄限制，突破行政區域界限發展。

旅遊線路統籌從主題、範圍、內容及主體等方面入手，以期形成發展為一個旅遊發展操作系統理論。從宏觀角度來説，它是社會主義初級階段區域旅遊發展的一種方法論和認識論；從中觀角度來説，它是一種旅遊學操作系統理論，是指導區域旅遊發展的運作機制和工作方法。

（二）旅遊線路統籌的特徵

一是政府主導主導旅遊產業發展。旅遊線路統籌的發展模式需要政府制定旅遊產業發展戰略；有關部門協同合作，整合行政管理職能，實現要素資源配置向旅遊產業聚合；企業、居民主動配合和積極參與。

二是圍繞交通通道展開旅遊線路統籌。交通便捷是旅遊發展前提和基礎，旅遊是通道經濟的重要組成部分。交通通道是指包括公路、鐵路、水路及航空等綜合交通線路。

三是整合線路區域旅遊相關要素和產業，豐富完善旅遊綜合服務供給。不僅僅侷限於核心景區（景點）開發，美食、娛樂、購物等旅遊要素，都可成為旅遊吸引物；文化、體育、工業、農業等產業都可以向旅遊延伸和融合。旅遊內容和旅遊形態更加豐富，旅遊產品體系更加完善。

四是統籌區域內經濟社會協調發展。旅遊線路統籌充分發揮旅遊的經濟社會綜合功能，推動區域內經濟、社會、文化、生態全面可持續發展，實現物質文明和精神文明。

（三）旅遊線路統籌的主要內容

旅遊線路統籌作為區域旅遊發展的運作機制和工作方法，基本內容可概括為：一個主題，即以某個主題的旅遊線路或旅遊目的地為核心；三個主體，即政府、企業和居民，構成區域旅遊發展的實施者和參與者；三個板塊，即旅遊景區、旅遊城鎮和旅遊通道，構成區域旅遊發展範圍；三個層面，即旅遊形象、旅遊內容和旅遊功能，構成區域旅遊發展內容。最終實現是推動區域旅遊的整體發展。旅遊線路統籌的具體內容可以用“一三三三”來概括。

1．一個核心

“一”是一個主題，以打造某個主題的旅遊線路或旅遊目的地為核心。這一主題，既可以是一條旅遊精品線路，也可以是一個旅遊目的地。無論從旅遊供給角度還是旅遊需求角度，旅遊產業的發展都以資源為基礎，必須以資源為核心整合區域資源和要素，打破行政和地理界限，而這個核心就是“旅遊線路或旅遊目的地”。

2．三個主體

即解決旅遊線路統籌“誰實施”的問題。區域旅遊發展中三個主要的實施者和參與者包括政府、企業和居民。

政府是旅遊線路統籌實施的行政主體。政府是區域旅遊發展和旅遊線路統籌戰略決策者和主導者，制訂發展和整合方案、制定相關標準，進行旅遊公共產品投入，理順規劃和建設過程中各方關係、市場監管等。旅遊線路統籌仍然是政府主導發展旅遊模式，各級黨委、政府把旅遊線路統籌作為政府抓旅遊產業發展的主要工作方法，旅遊行政管理部門和涉旅各部門協同配合，形成上下聯動、左右配合、步調一致的工作格局。

企業是旅遊線路統籌實施的市場主體。政府主導不能代替企業主體，旅遊企業是旅遊線路統籌的具體實施者，是產業發展的基礎和中堅力量。旅遊線路統籌所涉及的企業，尤其旅遊六要素企業根據相關標準，對線路沿線景區、城鎮、通道及相關旅遊項目進行開發、建設、經營和服務，為旅遊線路統籌的實施發揮重要而不可替代的作用。

居民是旅遊線路統籌實施的人文主體。居民是好客文化和旅遊人文資源的主要展示者和傳承者，又是的旅遊線路統籌實施的重要參與者，是為遊客提供服務的旅遊從業者和旅遊環境的營造者。居民既是推動旅遊發展的重要力量，又是旅遊發展成果的受益羣體。旅遊線路統籌的重要目標之一就是通過發展旅遊富民惠民和提高旅遊目的地居民精神文明水平。

三個主體的關係。政府、企業、居民三者互相促進，互相補充，互相監督，共同推進旅遊線路統籌，實現旅遊線路沿線經濟社會協調發展。

3．三個板塊

旅遊線路統籌的三個板塊：旅遊景區、旅遊城鎮、旅遊通道，既是旅遊線路統籌的三個客體，又是旅遊線路統籌的實施範圍。事實上，旅遊發展並非在區域的全域內展開，只需在旅遊景區、旅遊城鎮和相互連接的通道上下功夫即可。

旅遊景區。旅遊景區是吸引遊客的核心吸引物，是旅遊線路統籌的核心內容。旅遊景區的規劃和建設，不僅要整合各類自然旅遊資源，還要整合各類人文旅遊資源，特別是整合當地的特色文化旅遊資源，提升線路旅遊產品的文化內涵，豐富產品體系的層次，凸顯線路旅遊產品的市場競爭優勢。

旅遊城鎮。旅遊城鎮不僅是集中提供旅遊要素配套服務的場所，是旅遊目的地體系中的主要支撐體系和主要集散地；同時，旅遊城鎮還可以是旅遊觀光與休閒體驗的重要旅遊目的地。旅遊城鎮不僅要滿足城鎮居民生產、生活和發展需要，更要注重旅遊配套服務功能的完善，科學合理地在旅遊城鎮中配置適宜旅遊者的餐飲、住宿、交通、購物、娛樂、諮詢等旅遊服務設施；而且，還要注重旅遊城鎮形象的打造，充分挖掘城鎮的文化旅遊特色，重視旅遊城鎮作為旅遊目的地策劃包裝和整體營銷，形成沿旅遊線路的風情濃郁、各具特色、功能配套的旅遊城鎮羣。

旅遊通道。旅遊通道是連接各旅遊城鎮、旅遊景區的紐帶，是旅遊線路或旅遊目的地可進入性的基本保障。旅遊通道建設要把解決可進入性放在首要位置。要圍繞旅遊目的地體系中各類旅遊吸引物建設主幹道、次幹道，形成區域內交通齊全、方便、快捷、安全的旅遊綜合交通網絡體系，避免走回頭路。通道建設還要解決旅遊功能配置問題，重點建立和完善主要旅遊通道上旅遊標牌指示、休息服務、汽車營地、醫療救護點、通訊網絡、旅遊購物、旅遊廁所等配套服務設施，滿足旅遊團隊和自駕車旅遊需求。同樣，旅遊通道也要解決旅遊形象問題。

三大板塊的關係。三大板塊構成旅遊線路統籌的有機整體。旅遊景區是旅遊線路吸引旅遊者的魅力因素所在，更是旅遊線路的核心競爭力所在。沒有了景區，也就沒有旅遊線路，旅遊通道和旅遊城鎮也就失去了依託和發揮作用的載體。旅遊線路沿線的旅遊城鎮是區域旅遊業發展的基本依託，旅遊城鎮不僅為景區的長期發展提供持續的支撐和保障，某種程度上，旅遊城鎮還是旅遊景區的外延，旅遊城鎮與旅遊景區共同構成了“旅遊境區”。沒有較好的可進入性和通達性及合理的環線進出，再好的旅遊景區也難以對旅遊者產生吸引力。三大板塊中旅遊景區是核心，旅遊城鎮是保障，旅遊通道是基礎。三者相輔相承，互為依託，共同發展，共同構成了區域旅遊業完整的生產力要素系統。

4．三個層面

旅遊線路統籌的三個層面解決的是旅遊線路統籌“怎麼做”的問題。

第一個層面是旅遊形象。各旅遊線路或旅遊目的地都應有鮮明而有特色的旅遊形象，包括旅遊目的地、旅遊城鎮、以及旅遊通道沿線建築風貌、植被、色彩、燈光等都應進行統籌形象規劃與建設。明確各條旅遊線路的主題形象，將為旅遊線路統籌建設提供明晰的方向，使線上各地、各景區建設有章可循。形象規劃設計要注重和本土文化結合，既要發揮旅遊展示和傳承文化的“窗口”功能，又要突出特色，避免旅遊產品和旅遊形象的同質化。如成樂旅遊線應集中體現樂山大佛、峨眉山為代表的佛教文化；九環旅遊線要體現藏、羌為代表的民族文化；三國文化旅遊線要充分展示武侯祠、劍門關為代表的蜀漢文化。

第二個層面是旅遊功能。在規劃建設旅遊線路或旅遊目的地的.旅遊景區、旅遊城鎮和旅遊通道時，既要考慮其滿足居民生產生活的功能，也要考慮其滿足遊客旅遊的功能。一是要以滿足大眾化旅遊服務為基礎，依據已有的星級飯店、景區評定、購物點等國家標準和地方標準，完善旅遊功能配置、統一規範旅遊服務標準和水平。二是要以滿足個性化服務為亮點，充分考慮和照顧特殊旅遊者的需求。在旅遊景區、旅遊城鎮和旅遊通道建設中依據目標市場定位，在有條件的線路中合理配置宗教、殘障服務設施，鼓勵和引導市場發展滿足境內外遊客多層次、多樣性和特色化的需求。

第三個層面是旅遊機制。建立和完善旅遊發展機制是保障旅遊線路統籌順利推進的重要保障，也是旅遊線路統籌的關鍵和難點。建立和完善旅遊機制，一是滿足三個主體在實施旅遊線路統籌時的機制和體制需求；二是滿足在三大板塊中實施旅遊線路統籌的機制和體制的需求；三是滿足創新和維持旅遊形象和旅遊功能的機制和體制的需求。旅遊機制最終體現在促進區域旅遊發展的機制和體制上，它是區域旅遊發展的軟實力和核心競爭力，也是旅遊發達地區與欠發達地區的區別所在。從宏觀層面講，區域旅遊發展要遵循旅遊產業自身發展規律，在繼續發揮好政府主導作用的同時，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，建立“政府主導、企業經營、全民參與、市場化運作”的發展機制；從微觀層面講，如何維護一個旅遊廁所都需要一個好的機制，才能長久保持其形象和功能。

三個層面的關係。旅遊形象注重的是旅遊產品反映區域獨有的歷史人文特色，增強旅遊產品的吸引力；旅遊功能注重的是旅遊設施滿足遊客需求的作用。前者是旅遊產品外在表現形式，後者是旅遊產品實質性作用，二者統一構成完整的旅遊產品。而旅遊機制則是保障旅遊形象和旅遊功能持續長久發揮作用的體制構建，也是保障區域旅遊產業可持續發展的制度安排。

三、旅遊線路統籌發揮作用的保障條件

旅遊線路統籌是順應國民經濟社會發展新階段要求，順應旅遊產業發展趨勢，在實踐中總結出來的區域旅遊發展模式，尤其適合於經濟欠發達地區，由政府主導旅遊發展的模式，即旅遊促進經濟發展（tpe模式）。四川旅遊在近年推進旅遊線路統籌試點工作中，仍然存在不少困難和制約瓶頸。在現有的政府行政管理體制下，要實施旅遊線路統籌應具備相應的保障條件。

（一）跨行政區域的上級政府確定發展戰略，推動旅遊線路統籌實施

我國的現行管理體制下，地方政府掌握着地區經濟社會發展的決策權，各行政區域的經濟社會發展戰略、產業發展取向相對獨立。而旅遊線路統籌需要打破行政區域的限制，圍繞一個“主題”（旅遊線路、旅遊目的地），實現旅遊線路區域範圍內統籌規劃、合理佈局、分工協作，因此，旅遊線路統籌工作只能由上級政府推動，通過上級政府確立區域旅遊發展戰略、編制區域旅遊發展規劃、制定區域旅遊發展工作目標和任務等，將旅遊線路統籌工作分解為各級次行政區域的工作，並納入各級次地方政府工作目標考核。

（二）整合相關部門行政資源，形成推動旅遊線路統籌工作的合力

旅遊線路統籌是一項系統工程，整體工作可概括為：以旅遊線路為核心，圍繞線路定規劃，圍繞線路做產品，圍繞線路樹品牌，圍繞線路搞建設，圍繞線路抓宣傳，圍繞線路管市場，圍繞線路強服務，圍繞線路育人才。實施旅遊線路統籌這一系統工程，僅僅靠旅遊部門是難以完成的，必須是作為整體政府的黨政齊抓，交通、國土、林業、建設、環保、宣傳相關部門通力協同配合，目標一致，共同發力，並通過鼓勵和引導社會企業、居民參與，實現社會資源配置向旅遊線路統籌傾斜，才能產生實際效果。

（三）制定政府的旅遊線路統籌規劃，編制要素整合綜合配套方案

旅遊線路統籌是區域旅遊產業發展模式，旅遊線路統籌實施過程就是推動區域旅遊發展完善、提檔升級的過程。由跨行政區域的上級政府制定旅遊線路統籌發展規劃，統一規劃佈局、確定目標、明確各行政區域的發展重點，明確相關部門的責任，統一部署實施工作任務，保證旅遊線路統籌的實施。

在旅遊線路統籌總體規劃下，還應編制要素整合方案。針對每條精品旅遊線建設的需要，從產品供給方面，形成包括吃住行遊購娛六大要素配的綜合配套方案；從市場需求方面，策劃和編制不同的要素組合、不同服務組合的線路產品。根據綜合配套方案細化地方政府和交通、建設、通訊、環保、文化、宣傳、旅遊等相關部門的工作任務。

（四）實行鼓勵產業發展的優惠政策，促進推行旅遊線路統籌工作

政府制定旅遊線路統籌規劃後，應專項撥付配套資金，保證規劃順利推進。財政資金中，政府專項資金和各部門資金投資建設旅遊集散中心、旅遊廁所等旅遊基礎設施和公共服務設施；對符合規劃的旅遊項目，撥付啟動資金，實行土地使用、税收等方面的優惠政策，引導和鼓勵社會資金投入。

四、結語

旅遊線路統籌是對區域旅遊發展實踐經驗的總結，屬於中觀產業層次的旅遊發展操作模式和工作機制。這一理論和模式還很不成熟，尚需在實踐中探索、修正和豐富完善。需要全國旅遊同行共同努力，為我國旅遊發展創造出可資借鑑的旅遊發展新模式。