高級會計師優秀論文：從政策角度看村鎮銀行審計

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摘要：本文從村鎮銀行的基本定位和發展方向角度出發，歸納了目前村鎮銀行發展中存在的主要問題，對一些制度帶來的深層次問題進行分析並提出相應的政策建議，為審計人員從政策視角審計村鎮銀行帶來一定啟發。

　　關鍵詞：村鎮銀行 政策 審計

為彌補我國農村金融服務的不足，提升農村金融服務水平，促進農村經濟發展，銀監會於2006 年公佈了《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，並於當年開始村鎮銀行試點工作。近幾年來村鎮銀行發展迅速，截至2012年6月30日，全國村鎮銀行數量達到1101家，剔除支行的數量為731家。村鎮銀行在快速發展過程中，不可避免存在諸多問題，甚至制度本身的深層次問題也顯現出來，因此審計人員在審計過程中需要透過現象看問題本質，以此來引導審計工作的實施，並提出恰當的政策建議。

　　一、村鎮銀行面臨的主要問題及其原因

(一)村鎮銀行的設立和佈局問題。《村鎮銀行管理暫行規定》明確要求：“村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構”、“最大銀行業金融機構股東持股比例不得低於村鎮銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的 10%”，這使得目前作為主發起人的銀行在村鎮銀行的設立和管理中處於絕對的主導地位。審計中應關注他們大規模設立村鎮銀行是為了響應國家政策號召、服務“三農”，還是異地擴張，目前已有部分學者通過實證研究發現很大一部分發起人是出於要實現跨區經營、佔據市場、享受政策優惠、提高自身社會形象以及化解競爭等多重目的，村鎮銀行也有演變為發起人分支機構的趨勢。從目前審計實踐來看，部分村鎮銀行完全由發起人主導，其經營模式、經營理念、業務定位與發起行幾乎一致，甚至將村鎮銀行作為開拓當地市場的平台，從而使設立村鎮銀行的政策初衷落空。

2009年銀監會發布《新型農村金融機構2009年—2011年總體工作安排》，提出了“准入掛鈎”的規定，即主發起人在全國百強縣或大中城市市轄區發起設立村鎮銀行的，原則上與國定貧困縣實行1∶1掛鈎，或與中西部地區實行1∶2掛鈎;在東部地區(全國百強縣、國定貧困縣和大中城市市轄區除外)規劃地點設立村鎮銀行的，原則上與國定貧困縣實行2∶1掛鈎，或與中西部地區實行1∶1掛鈎。顯然，“准入掛鈎”政策的目的是希望通過東部與中西部地區的捆綁，解決發起人不願意到中西部欠發達地區設立村鎮銀行的問題。而目前已經有報道村鎮銀行全國佈局的發展失衡，原規劃定位於服務貧困落後農村的村鎮銀行在國家貧困縣中卻鮮有分佈，而且絕大部分的村鎮銀行都設立在縣城，目標客户定位於縣域內的企業。從目前審計實踐看，一些中小銀行設立村鎮銀行的目的顯然並不是為了村鎮銀行本身，而是為了滿足設立異地分支機構的監管要求，某些地方的村鎮銀行成為應付監管的附帶產物，導致發起人對村鎮銀行的投入嚴重不足，部分村鎮銀行的業務發展緩慢。

(二)村鎮銀行的貸款的投向問題。村鎮銀行的基本政策定位是服務“三農”，其成立的初衷是引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農村經濟發展，然而村鎮銀行的貸款投向卻產生“投偏”現象，表現形式是貸款的脱農化、大額化和短期化，在審計過程中重點關注村鎮銀行的貸款脱農化、大額化和短期化程度的同時，應思考其背後的原因，由於村鎮銀行的股權結構較為多元，大部分股東首先考慮的是生存問題，如果按照政策要求把貸款投向農户、農業和農村經濟，從短期看盈虧平衡都很難實現，主要原因是額度小、收益低、週期長、風險大的“三農”信用需求難以與按照現代統一商業金融模式設立的村鎮銀行相適應，此外由於資本的逐利本性，村鎮銀行大多會把信貸投放重點放在能夠獲利較多的領域。因此儘管銀監會在《村鎮銀行管理暫行規定》中寫明“村鎮銀行在繳足存款準備金後，其可用資金應全部用於當地農村經濟建設。村鎮銀行發放貸款應首先充分滿足縣域內農户、農業和農村經濟發展的需要”，但實際上較難執行。

(三)“三農”客户獲取貸款的成本問題，該成本是指為獲取貸款發生的全部支出，包括貸款的實際利率、擔保費用、隱形成本等等所有與貸款相關的費用，由於“三農”客户符合銀行要求的抵押物、質押物有限，要求的其他的擔保方式如聯保、擔保公司擔保無形中會增加貸款的難度和貸款的成本，另一方面“三農”客户的貸款季節性、時效性較強，不可能等很長時間審批，如果貸款審批速度慢必然會增加機會成本。在審計過程中要關注村鎮銀行是否存在客户的貸款成本較高的問題，跟當地同業比是否有優勢，是否存在銀行貸款經辦人員“扣點”等潛規則問題，甚至以附加條件額外收取費用形成小金庫等問題。

　　二、解決村鎮銀行發展困境的主要對策

(一)加大對村鎮銀行政策扶持力度，拓寬村鎮銀行生存空間。村鎮銀行存在的上述諸多問題實質上涉及村鎮銀行的定位，銀監會已將村鎮銀行明確定位為股份制商業銀行，但從其肩負的服務“三農”的使命和社會責任看，很大程度上是政策性銀行應該發揮的作用，帶有明顯的政策目的，目前國家雖然降低了村鎮銀行的准入門檻，但沒有出台明確的税收優惠政策和缺乏差別性政策支持，導致村鎮銀行服務“三農”的動力不夠。同農村信用社相比，村鎮銀行沒有支農再貸款、貼息貸款、財政性存款、免徵所得税和減免營業税等優惠政策，在不良貸款補償機制政策方面，村鎮銀行的不良資產處置能否享受國有商業銀行的剝離、核銷呆賬和農信社的中央銀行票據置換等政策，仍沒有明確規定。村鎮銀行在發展初期面臨較大的困難，特別是位於經濟欠發達地區經營尤為困難，需要相關部門儘快出台關於税收、準備金、再貸款、核銷呆賬等方面的支持或優惠措施，以不小於對農村信用社的支持力度扶持村鎮銀行。

(二)加強對村鎮銀行監管力度,敦促村鎮銀行履行職責。目前銀監部門對村鎮銀行採取“低門檻、嚴監管”的模式，“低門檻”降低了村鎮銀行准入門檻，有利於社會各種資本積極投入，但是“准入掛鈎”政策的強行規定降低了部分村鎮銀行的效能，表面上增加了農村地區銀行業金融機構的覆蓋面，相應的“嚴監管”卻沒有落實到位，導致部分村鎮銀行的投入不足、業務發展緩慢以及貸款的“脱農化”。首先，監管部門應制定標準清晰的指標體系，根據村鎮銀行的特點制定如資本金增加指標、業務發展指標、貸款投向指標等;其次，施行嚴格的懲罰機制和退出機制，對於長期滿足不了監管指標的村鎮銀行施行警告、罰款、停業整頓、吊銷金融許可等多種措施敦促其履行職責，採取“寬進、寬出、嚴監管”模式。由於金融機構退出可能引發區域性的金融風波，退出機制必須考慮到客户、業務的後續承接問題。

(三)加大對村鎮銀行政策靈活性，促進村鎮銀行快速發展。一是逐步放寬主發起人資格限制，鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行，股權的多樣必然增加經營的靈活性，有利於農村金融的充分競爭。二是積極探索村鎮銀行的營利模式，適度放寬對村鎮銀行的部分政策要求。由於部分“三農”客户普遍存在規模小、風險高、擔保弱、融資時間長的特點，傳統的銀行營利模式很難與其適應，可以借鑑風險投資公司的營利方式，要求利潤分成，不追求低的不良率和低水平的收益率，保證村鎮銀行整體上的持續發展，同時監管機構在不良率、收入方式上可以適當放寬。三是積極引導村鎮銀行創新金融手段。一方面村鎮銀行在風險可控的前提下，可以推出與自身管理相適應、與“三農”融資需求相匹配的金融產品和服務，包括保險、代理、擔保、個人理財、信息諮詢等;另一方面嘗試多種擔保、抵押方式，使“三農”客户和村鎮銀行均達到相互可接受的程度，如林木抵押、土地使用權抵押、保單受益權抵押等。