縣農村幸福院管理服務調研報告

隨着老齡化進一步加劇，我縣已經提前進入了老齡化時期。據統計，我縣60歲以上老年人口已達6.8萬人，佔全縣總人口的18.6%，高於全國平均水平4個百分點。人口老齡化引發的一系列社會問題日益凸顯，實現“老有所養”的社會和諧目標已經成為各級黨委政府工作重心之一。2014年，我縣堅持規劃先行，發揮村集體力量，採用以獎代補形式，集中力量建設農村幸福院。目前，已建成農村幸福院29處，牀位580張，投入運營17處。為深入瞭解農村幸福院在實際運營中存在的突出問題，保障農村幸福院穩定運營和良性發展，縣民政局組成課題組，對安城鎮、孔村鎮、玫瑰鎮、錦水街道辦事處6家農村幸福院進行了實地調研。

一、調研基本情況

此次調研主要採取焦點小組訪談、關鍵人物訪談、問卷調查和實地觀察相結合的調研方式。調研地點選安城鎮、孔村鎮、玫瑰鎮和錦水街道辦事處6處農村幸福院，其中孔村鎮範皮村幸福院、安城鎮南欒村幸福院、錦水街道畢海洋幸福院、玫瑰鎮刁山坡村幸福院為“村級主辦、政府補貼、互幫互助”模式幸福院，安城鎮安城村幸福院、南聖村幸福院為“個人主辦、政府補貼，市場運作”模式幸福院。訪談對象主要包括鎮、街道辦事處民政、老齡工作人員、村兩委工作人員和農村幸福院運行負責人、60歲以上老年人代表。基本情況見表1-1。

問卷調查對象主要為已經入住幸福院的老年人以及經常到幸福活動的老年人，採用分類抽樣調查，樣本涉及高齡、空巢獨居、生活困難老人等不同類別。針對老年人的描述，由調查員代填調查問卷。調查還實地考察了農村幸福院的運營模式和經營狀況。問卷調查樣本基本情況如表1-2所示：

二、當前農村幸福院運營過程中管理服務現狀

作為新興事物，農村幸福院面臨着一些瓶頸制約和不成熟因素，運營過程中還存在一些入住率低，服務對象少，運營模式單一，管理粗放、技術缺乏等問題，有些幸福院僅僅做了表面工作，作用發揮不充分。

（一）老年人入住少，牀位閒置

目前，我縣已投入運營的17處農村幸福院，牀位340張，入住老人86人，空置牀位254個，全縣幸福院入住率不到26%。入住老人最多的孔村鎮範皮村幸福院，入住8個，入住率40%；2個幸福院建設至今沒有老人入住。調研中發現，農閒季節、冬季幸福院入住率相對高，農忙季度、春夏秋季入住率低。多數老年人只把農村幸福院當作休閒活動的場所，閒暇之餘來幸福院轉轉，玩玩。有些幸福院工作留於表面形式，上面來人檢查則召集老年人開展活動，平時老人活動少或沒有老人活動。調研的6家幸福院入住具體情況（統計入住情況限於當天）：

（二）配套不完備，設施不足

經過實地調查，已運營的幸福院多數都是閒置校舍、村兩委辦公室等場所改擴建而成，這樣雖然節省了建設成本，但房屋設計建設不合理，缺乏無障礙設施，有高差地方沒有采用坡面處理，餐廳、活動室、宿舍、廁所等內外沒有扶手，易滑易碰地方沒有張貼警示標語等，不方便老人居住。多數幸福院房間少，面積小，牀位擁擠，有的房間安放了8個牀位，最少的也要3張。調研中，孔村鎮範皮村入住的老人普遍反應多人居住生活在一起，沒有相對獨立的空間，在生活上容易產生糾紛。硬件設施上，大多數幸福院主要配備了牀、櫥、被褥、風扇、空調等基本生活設施，餐廳配備了桌椅、餐具、冰箱、灶具等餐飲設施，活動室配備了電視、撲克、麻將等基本娛樂設施。這些設施僅僅滿足基本生活娛樂需求。多數幸福院基本沒有綠化空地，室外活動空間和活動場所面積小，且與住所分享。調研中發現，沒有一家幸福院配備必要的醫療設施，連最簡單的緊急藥箱也沒有。所有幸福院冬天沒有集中供暖，多采用煤炭或電取暖，廁所多為農村旱廁，面積小，不衞生。

（三）運營成本高，缺少資金

幸福院在運營過程中，支出項目包括水、電、暖、氣、數字電視費、物品購買維修等必要支出項目，僅這些項目每年支出近3萬元。有的幸福院為了提高管理服務水平，僱傭了部分人員。如孔村鎮範皮幸福院每月600元僱傭了本村村民為老年做飯、打掃衞生，每年花費7000多元。已經入住、提供就餐服務的幸福院，除去老人自擔部分生活費用外，為了吸引老人入住，體現集體福利，有的村集體在就餐飲食方面進行適當資金補貼，範皮村每年生活補貼4000多元。據測算，運營最好的幸福院每年費用近5萬元，僅提供休閒娛樂活動的幸福院，每年運轉支出也要3萬元。市、縣財政每處幸福院每年補助運營資金2萬元，剩餘資金依靠村集體經濟收入和村民捐贈或集資。個人興辦的幸福院運營資金除去政府補貼外，全靠個人墊付，如安城鎮安城村幸福院還沒收費，個人投資安裝了攝像頭、室內健身器材，重要節日免費為老人提供就餐，已墊付12萬多元。有的村集體經濟收入不高，村集體補助和財政補貼根本無法滿足正常的運營開支，有的只能低成本運營，有的為節省成本時關時開，或者不供應水、電。

（四）管理鬆散粗放，缺乏監管

我縣農村幸福院建立時間不長，沒有現成的管理經驗可以借鑑，許多工作處在探索階段，運營模式單一。17處中有15處為“集體興辦、政府補貼、自我管理、互幫互助”的運營模式，有2處為“個人興辦、政府補貼、專人管理，專人服務”的市場運營模式。部分街鎮和村集體對幸福院的管理服務意識比較模糊，街鎮很少去關心和研究幸福院如何發展，沒有指導和幫助村集體理順、優化管理服務。村集體主體責任不明，片面認為幸福院建立後，老人之間互相管理、互相幫助，村集體不必過問和插手運營管理。多數幸福院幾乎沒有制定管理規範和服務標準，僅僅照搬照用了縣民政局統一制定的管理制度。幸福院沒有明確專人從事管理服務，而是由村兩委幹部臨時代管，這些臨時管理人員對自已的工作任務、工作職責不瞭解，也不想了解，不去認真履行職責，放手讓老人自我管理、自我服務。這種“放羊式”管理，存在很大漏洞和隱患。比如，幸福院與入住的老人普遍沒有簽訂協議，沒有分清責任，存在意外責任認定的問題；比如，多數幸福院缺乏基本的安全管理意識，宿舍房間內燒火做飯、飲食飲水衞生、用電安全、防止線路漏電傷人等問題考慮不全；比如，幸福院多采取粗放式的財務管理，沒有單獨的賬户和財務管理制度，一般由村會計代管，沒有制定相應的幸福院資金管理使用辦法，資金使用容易出現問題。縣級層面缺少頂層設計，全縣沒有制定出台相應的農村幸福院管理規範和操作規範，縣、街鎮、村集體以及社會缺少監督制約機制，幸福院運營好壞沒有監督渠道。這種因管理和生活質量差等原因，使部分五保老人不願進院生活。 技術層面是制約幸福院運營的重要因素，幸福院沒有能力配備專業技術人員，老人之間或臨時的管理人員沒有任何養老服務的技術、技巧，這些不利於幸福院可持續發展。

（五）服務不到位，功能單一

調研中發現老年人對精神慰藉至關重要。尤其隨着經濟社會的不斷髮展和生活水平的持續提高，農村勞動力向城鎮轉移帶來了農村老年人和子女在生活上的時空分離和地理間隔，父母與子女的感情紐帶變得鬆弛，老年人精神需求得不到滿足。多數農村老人在兒女成家後就跟老伴相依為命，在老伴去世後就孤獨一身了，非常的寂寞、孤獨無助。特別是高齡老人、空巢老人、獨居老人、失獨老人普遍處於寂寞、孤獨的精神狀態。沒有入住老人的幸福院，老年人來到幸福院就是看看電視、喝喝水、打打牌、聊聊天，打發打發時間，沒有其他的精神慰藉、心理疏導、臨終關懷等方面的服務。已經入住老人的幸福院，在飲食起居方面僅能提供基本的生活自助服務。飲食方面，還不能本着吃好、可口、衞生的原則，根據老年人的飲食特點確定飲食，只能做到吃飽。多數幸福院不能做到定期為老人清洗更換棉（單）衣、被褥、牀單、鞋襪、衣服、蚊帳。醫療方面，老年人是各類疾病多發的羣體，不少老年人有老年性疾病、慢性病，很多每天都要吃藥或打針，多數情況下老人一旦生病就要自己去就醫。目前，我縣幸福院缺少必要的基本醫療設施和服務，生病的老人沒有專人看護治療，入住幸福院的老人生病後，只能離開幸福院，自己治療，病癒後再返回。

三、幸福院運營中存在問題的原因分析

1.養老觀念落後，經濟條件差。受數千年“養兒防老”觀念的影響，大多數老年人覺得養老問題是家庭問題，普遍希望在家裏養老。問卷中發現大多數老人對幸福院養老不適應而不願入住幸福院。85%的.老人認同只在農閒時到幸福院休閒娛樂，有一定勞動能力的老人農忙時或種地、或照顧子孫。另外，老人兒女普遍認為 “讓父母住幸福院的，不是沒有兒女，就是兒女不孝”，因此多數兒女反對老人入住幸福院。老年人經濟收入以自己勞動收入和子女贍養為主，靠老年補貼次之。經過測算一個老人入住幸福院需要繳納的最低費用要200元左右，其中不包括穿衣、醫療等費用。因此，讓老人拿出錢入住幸福院在經濟方面還存在困難，有的兒女根本不會出資讓老人入院。

設立入住門檻，運營模式單一。建設農村幸福院的目的，是為了保證農村60歲以上老人有一個生活照料、休閒娛樂、精神慰藉的場所。但是，我縣農村養老的重點和難點在困難老年人、空巢老人、獨居老人以及失能和半失能老人的養老問題。在上級政府頂層設計過程中，為了確保幸福院的老人能自助與互助，便於管理和服務，將失能、半失能、身體狀況差、經濟狀況差的老年人排除在外，恰恰是這部分人最有入住幸福院的願望和需求。老人入住幸福院的首要原因就是身體衰老，生活不能自理，沒人照料，希望在幸福院得到照料。身體條件好，經濟條件相對好的老人往往不想入住幸福院，僅僅參加一些娛樂休閒活動。這就造成了“想入住的住不進，能入住的又住不了”的局面，導致幸福院入住率低、牀位閒置問題。據統計，我縣享受低保的60 歲以上老人3503人。解決這部分老人的養老問題是關鍵。

3.政府支持不足，政策不完善。我縣農村幸福院管理未得到黨委政府和社會各界應有的關注，羣眾普遍對人口老齡化認識不夠，在敬老養老問題上缺乏主動性。互幫互助的幸福院管理模式與經濟發展水平、資金投入程度以及基礎設施建設狀況緊密相關，受到政治因素、經濟因素和社會因素的制約。部分街鎮或村集體為了爭取補貼政策，只是在建設方面投入了部分資金，在運營管理服務方面投入少或沒有投入，僅僅依靠縣財政的運營補貼。對幸福院主要採用以獎代補的形式支持，一塊是建設資金，每處幸福院補助建設資金18萬元；一塊是運營資金，每年補貼運營經費2萬元，運營過程中容易出現資金短缺情況。目前，我縣雖然已經出台了加快發展養老服務體系建設的實施意見以及具體的實施方案，但這種意見和方案還沒有細化，還不夠完善，不能落實到位。比如，對農村幸福院的機構性質不能明確，無法進行登記，明確法人主體；針對幸福院的水費、電費、數字電視收視費等還沒有減免政策；沒有制定出台幸福院管理規範、服務標準和評估監督機制。

四、優化幸福院管理服務水平的對策和建議

（一）加強政策創制，建立長遠發展機制

進一步發揮政府在社會養老事業中的主導作用，把農村幸福院建設納入全縣經濟社會發展總體規劃，制定符合我縣實際的農村養老政策，建立完善幸福院運營工作機制和保障機制，為農村幸福院發展提供有力支撐。一是探索按照公益類社會組織樣式，對農村幸福院進行註冊登記，明確法人主體。進一步完善農村幸福建設標準和驗收標準，細化建築面積、房間、牀位數、設施配備。按照老年人特點，合理規劃設計房屋，建立無障礙設施，完善生活、娛樂、醫療、健身、精神慰藉配備設施，加強幸福院環境綠化和衞生保潔。二是完善規章制度。全縣統一制定入院登記、互助公約、管理、飲食、衞生、安全、財務等規章制度，要求各幸福院按照實際要求相應制定實施細則。建立健全入住協議、入住老人統計表、全縣60歲以上老人信息數據庫以及日常活動記錄。三是統一入住要求。要求入住幸福院的老人必須年滿60週歲以上，經個人申請、子女同意、健康查體、簽訂協議後入住，也可白天休閒娛樂，明確和告知老年人的權利和義務。鼓勵分散五保供養對象優先進入幸福院集中供養。四是建立監督檢查機制。制定農村幸福院監督檢查細則，確定檢查標準、內容、形式和辦法，定期不定期進行抽查，對幸福院實行星級評定，縣財政在落實資金上按星級等次通過以獎代補方式，給予分類補助。發揮街鎮、社會、媒體、羣眾、子女監督制約作用，公開舉報電話，加強對入住老年人的回訪，提高管理服務水平。五是加大資金投入。建立農村幸福院投入自然增長機制，納入縣、鎮街兩級預算，運營補貼資金按照市、縣、鎮三級1：1：1的原則列入預算，對達標幸福院一次性補貼運營資金3萬元。補助資金由財政部門根據民政部門提供的人數和既定的標準，納入財政預算，建立資金專户，實行專户管理，專款專用。對 60歲以上低保對象、喪失勞動能力又沒有生活來源的高齡老人、以及失能、半失能的困難老人入住幸福院，政府應給予適當生活補助。大力發展院辦經濟，開闢園地種植瓜果蔬菜，養殖家禽，提高集中生活對象生活水平。六是大力發展養老服務產業。統籌養老服務業發展規劃，逐步開放養老服務市場，形成市場導向、佈局合理、供給平衡管理規範、健康有序的養老服務業發展格局，構建投資多元化、運作市場化、對象公眾化、內容多樣化、隊伍專業化、監管規範化的養老服務體系。鼓勵社會資本參與養老服務，通過公建民營、民辦公助、項目委託、購買服務和以獎代補等形式，提高養老服務專業化管理和市場化運作。七是完善農村養老保障體系。完善農村最低生活保障制度、農村社會養老保險制度、新型農村合作醫療制度、社會養老服務補貼制度、完善責任保險制度、老年人福利補貼制度、農村養老保障法及老年人權益保護法等。讓一些符合條件的老人能夠依靠低保、退耕還林補助、糧食補助、困難羣眾一次性生活補貼、老年人生活補助、高齡津貼補助、臨時生活困難補貼救助、低收入羣眾臨時價格補貼補助等政策補助頤養天年。

（二）加大宣傳力度，促進養老觀念轉變

各級黨委政府要把關心農村老年人的生活提到重要議事日程上來，擺到突出位置。加強宣傳教育，大力弘揚新時期孝道文化，在全社會形成以孝為榮，以孝為福，以孝為樂的社會風尚；宣傳新的養老理念，轉變傳統觀念，讓老年人自願去養老院，提高老年人入院養老的意識，消除傳統思想和觀念的束縛；大力宣傳建設幸福院的目的和意義，以多種形式吸引老年人到幸福院相聚交流和娛樂。如：通過開辦茶舍、説書、講故事、開展文化娛樂活動等形式，帶動老年人蔘加各類活動，增強老人們幸福院就是我家的意識。引導老年人轉變生活觀念，開拓新生活，培養新興趣，提倡看書、練字、繪畫、打拳、養花、健身等有益身心健康的活動。加強法制建設，維護老年人的合法權益，加大對不贍養老人和損害老年人利益行為的懲處力度，在全社會形成愛好、敬老、助老、養老的濃厚氛圍。

（三）探索醫養結合，實現老年人小病不出院

整合資源，把農村幸福院與鄉村標準化衞生室建設相結合，探索醫養融合發展新模式。建議衞生部門在農村幸福院內設立醫療站點或設立醫療機構，審查合格後，納入新農合醫保定點。一方面，由鄉村醫生提供相應的技術支持，強化醫療跟蹤服務，實現醫養結合；另一方面，在有條件的幸福院配備兼職醫護人員，定期為老人檢查身體。對入住老年人的健康檢查和保健服務，並對老年人要建立健康檔案，提供醫療護理保障。探索建立醫養服務各項規章制度，深度推進資源整合、功能融合，按照試點帶動、逐步推廣的原則，確定試點幸福院，形成推動農村衞生、養老事業發展的整體合力。

（四）發動社會力量，形成促進幸福院發展的合力

落實《XX縣人民政府關於加快建設社會養老服務體系和發展老年服務產業的實施意見》政策要求，按照部門分工，落實好工作職責和優惠政策。水務、供電、廣電等部門優惠水、電、暖、氣、電視等事業性收費。整合財政、醫療、教育、體育等各種公共服務資源，教育部門組織學校到幸福院開展文體活動，體育部門為幸福院提供各類健身器材；衞生部門成立志願巡診隊伍為老年人免費義務巡診，講解有關疾病預防保健知識；司法部門做好老年人的普法和維權工作；人社部門研究提供一定的再就業公益性崗位，專門用於老人日間照料服務。引導義工等慈善類社會組織關愛農村老年人，組織義工人員定期入户走訪看望，解決老人的生活和精神慰藉問題。調動機關部門、企事業單位、社會組織及個人等多種服務資源參與養老服務。組織青年學生、黨員幹部和低保人員開展為老志願服務活動。