公文文種行文方向的界定

公文的行文方向， 一直以來是公文文種分類的重要依據。目前學術界對公文行文方向的劃分基本有兩種方法： 一是三分法， 分上行文、下行文、平行文; 二是四分法， 分上行文、平行文、下行文、泛行文。在具體文種的行文方向歸屬上， 是仁者見仁、智者見智， 很不一致， 且沒有給出嚴謹有説服力的説法。

本文以《黨政機關公文處理工作條例》(以下簡稱《條例》) 規定的法定文種為分析對象， 對各文種的行文方向進行辨析、界定， 以推動公文處理工作的科學化、制度化、規範化。

科學界定公文文種行文方向的意義“文種正確， 格式規範” 譹訛是公文起草的基本要求。

科學界定文種的行文方向， 有助於正確選擇文種。《條例》規定的法定文種有15 種。依據行文方向對文種分類， 遴選文種時可以縮小選擇範圍，提高公文處理工作效率。

科學界定文種的行文方向， 有助於公文格式的規範。《黨政機關公文格式》(GB/T 9704—2012) 規定公文有四種規範格式： 文件格式、信函格式、命令格式、紀要格式。命令格式、紀要格式專用於命令(令) 和紀要文種。文件格式分為上行文件格式和下行文件格式。文件格式和信函格式在公文格式要素構成上有很大不同， 且都對應着多個不同的文種。文種行文方向界定錯誤， 公文格式的選擇就會發生錯誤， 就難以做到公文格式規範。科學界定文種的行文方向， 有助於公文起草的謀篇佈局、內容選擇和語言表達。確定公文行文方向， 在公文寫作中至關重要， “不同的行文方向決定着公文寫作的思維類型、表達方式、寫作禁忌、寫作策略和行文措辭”。

　　公文文種行文方向劃分的依據

《條例》規定： “行文關係根據隸屬關係和職權範圍確定。” 譻訛這明確指出了文種行文方向的劃分應依據發文機關與受文機關之間的組織隸屬關係及職權範圍， 但公務活動紛繁複雜， 社會組織千差萬別， 職權範圍交叉、界限模糊， 僅僅據此劃分文種的行文方向會面臨一些困境。

　　(一) 將多向行文的文種歸為泛行文或通行文， 不符合形式邏輯的科學原則

科學分類應遵守三個原則： 一要包舉， 就是一個事物的全部應是所包含的各小類的總和; 二要對等， 就是事物的各小類之間要互相排斥， 既不能重迭也不能越級， 劃分的子項應不相容; 三要正確，邏輯劃分的規則要求、劃分根據應當統一， 就是要統一標準。 再來分析一下上文提到的三分法和四分法。四分法違背了邏輯學的分類原則。泛行文， 意味着含有上行文、平行文、下行文三種方向， 存在子項兼容的問題。三分法， 已窮盡了按行文方向劃分文種的延， 再劃出一個泛行文類來， 就出現了子項之和大於集合整體外延的問題。劃分標準上，泛行文是基於性質劃分的， 這樣就出現了一個層級按行文方向和性質劃分的多元標準問題。按照邏輯劃分的規則要求， 劃分應按種屬概念的層次進行， 一旦違反這條規則， 就會出現層次不清的問題。

　　(二) 當組織關係(行政級別) 與職權範圍不對等時， 劃分的依據不明

《條例》規定： 議案“適用於各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會提請審議事項”。“各級人民政府” 與“同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會”，從組織關係(行政級別) 上來説， 二者是平級， 據此可將議案歸為平行文; 但從職權範圍來看， “各級人民政府” 提請的事項經人民代表大會審議通過才能實施，據此， 也可將議案歸為上行文。又如《條例》規定： 通告“適用於在一定範圍內公佈應當遵守或者周知的事項”， 公告“適用於向國內外宣佈重要事項或者法定事項”。從職權範圍在“一定範圍內” “國內外” 看， 其與受文單位的組織關係就難以界定。這兩個文種具有多向行文的特點， 若歸為泛行文， 又不符合科學分類的原則。

　　(三) 文種的行文方向， 應基於公務處理活動的本質， 採用動態、綜合的方法劃分

公文是用於處理紛繁複雜的社會公共事務的。隨着社會的發展， 人們要處理的社會公共事務由少到多、由簡到繁， 人們處理社會公共事務的能力也在不斷提高。在這個進程中處理社會公共事務的文體也經歷了從少到多再從多到少、從繁複到簡約的過程。

函、意見、公告等文種具有行文方向的多向性， 這是由公務處理活動的複雜性決定的。在公文行文方向劃分上， 不能靜止地要求每個文種只對應一種行文方向， 由於公文處理的社會公共事務是紛繁複雜的， 那樣勢必導致公文文體種類的增多。一些文種行文方向的多向性， 反映了這些文種處理公務活動範圍的擴大以及功能的增強， 這是提高公文處理工作效率的內在需要。

行文方向多向性的文種， 在行文方向歸屬上，依據組織關係和職權範圍， 但又不能“法定的、靜態的、穩定的行政級別、權力關係” ， 應具體問題具體分析， 結合處理公務活動的具體情境、語境確定行文方向， 而不是進行簡單的、平面性、線性、靜態的形式邏輯分類。不必因一些文種具有多種行文方向， 而在上行文、平行文、下行文之外再另提出“泛行文” 或通行文這樣的類別， 而產生違反科學分類原則的問題。

　　現行法定文種行文方向的界定

結合目前學界的研究成果， 試對《條例》規定的15 個法定文種的行文方向加以界定， 並逐一簡要説明。

　　1.關於上行文種

請示“適用於向上級機關請求指示、批准”。報告“適用於向上級機關彙報工作、反映情況，回覆上級機關的詢問”。《條例》明確規定“請示”“報告” 是向上級機關行文， 在二者行文方向歸屬上學界沒有異議。

意見“適用於對重要問題提出見解和處理辦法”。《國務院辦公廳關於實施〈國家行政機關公文處理辦法〉涉及的幾個具體問題的處理意見》(以下簡稱《意見》)(國辦函〔2001〕1號) 規定，“意見可用於上行文”， “作為上行文， 應按請示性公文的程序和要求辦理”。作為上行文的“意見”，具有建議性特點， 不能要求上級答覆或予以處理。函“適用於不相隸屬機關之間商洽工作、詢問和答覆問題、請求批准和答覆審批事項”。作為上行文的“函”， 相比於“意見”， 其特點在於與行文的上級機關之間的非隸屬關係上， 而“意見” 的上行， 限於同一組織系統具有垂直關係的上下級之間。

議案“適用於各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會提請審議事項”。不少學界同仁從隸屬關係上認為， 各級政府與同級人大之間是平級， 從而界定議案為“平行文”。公文是處理公務活動的重要工具， 其最終效力在於公務的具體處理。議案要經過同級人大審議、批准通過才能發揮效用， 因此應結合職權範圍將議案確定為上行文種。

　　2.關於下行文種

命令(令) 適用於“公佈行政法規和規章、宣佈施行重大強制性措施、批准授予和晉升銜級、嘉獎有關單位和人員”。公佈法規、實行強制性措施、批准授予銜級以及嘉獎， 只能針對所屬的下級。

決議“適用於會議討論通過的重大決策事項”。

決定“適用於對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項”。

公報“適用於公佈重要決定或者重大事項”。三個文種都具有做出重要決策和部署重要事項的功能。決策的.行為是自上而下的， 且在同一組織系統上下級之間。

批覆“適用於答覆下級機關請示事項”。批覆，是針對下級請示所做的， 有“請”必“復”。紀要“適用於記載會議主要情況和議定事項”，這裏強調的是“記載” 功能， 而取消了以前所規定的“傳達” 功能， 現一般只供本機關內部或與會單位流轉， 或歸檔備查，通常不對外行文。

公告“適用於向國內外宣佈重要事項或者法定事項”。公告是法定的公佈性文種， 涵蓋範圍廣。對國內而言， 就是下行文。

通告“適用於在一定範圍內公佈應當遵守或者周知的事項”。“一定範圍內” 所涵蓋的範圍， 既包括上級單位， 也包括下級單位、平級單位和不相隸屬單位。從隸屬關係上看， 發文單位與受文單位的行政級別難以界定清楚， 但從實際公務處理活動及職權範圍和效力看， 通告的發文主體對所擬處理的公務活動具有法定的或強制的權力， 所以可將其歸為下行文。

通知“適用於發佈、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項， 批轉、轉發公文”。“發佈、傳達要求下級機關執行”， 針對的是具有隸屬關係的下級。通知是使用頻率最高用途廣泛的下行文種。

通報“適用於表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神和告知重要情況”。“表彰、批評、傳達” 的功能， 只能針對下級， 且只對在同一組織系統的具有隸屬關係的下級行文。

作為下行文的“意見”， 一般為指導性意見。文中對貫徹執行有明確要求的， 下級機關應遵照執行; 無明確要求的， 下級機關可參照執行。

作為下行文的“函”， 行文單位與受文單位之間是非隸屬關係， 不具有要求受文單位應當遵守、執行等功能， 旨在協商解決問題。

　　3.關於平行文種

“函”， 適用於不相隸屬機關之間行文。在條塊分割的黨政組織關係結構中， 更多的組織是橫向的同級或不相隸屬關係。函是用途廣泛的重要的平行文種。

作為平行文的“意見”， 所提出的意見僅供參考。

“公告” 在向國外宣佈重要事項或者法定事項時， 基於處理國際關係時遵循的國家之間的平等原則， 其應屬平行文。

“通報” 具有告知“重要情況” 的功能， 通報情況時， 其具有向平級機關或非隸屬機關交流信息的功能， 因而可以平行。“通知” 可用於向“有關單位” 發佈、傳達要求周知或執行的事項， 這裏的“有關單位” 就包括平級的機關或不相隸屬機關， 所以通知可以作為平行文種。《條例》對通知的“有關單位” 適用範圍的規定與通告“一定範圍內” 的規定有交叉，建議取消這樣的規定， 將通知歸為單一的下行文種， 這也符合公文處理工作的實際。