加強食品安全建議

當前，食品安全問題高發、突發，公眾對食品安全問題空前關注。我國食品安全監管體制處於深化改革的關鍵時期，探索治本之策、完善長效機制，是全黨全國和全社會的共同願望。

食品安全監管工作難度大、涉及面廣，大體包括六個方面：一是頂層設計，主要是理論政策體系建設和制度安排;二是有關監管體制、運行機制建設;三是能力手段建設，重點是微觀操作層面的建設;四是公眾和全社會廣泛和深度參與食品安全監管的公共平台建設;五是名符其實的行業自理、自律機制;六是媒體輿-論監督機制的建設。

目前我國食品安全監管工作有四個方面的傾向值得注意：一是食品安全監管體系分佈形態呈現垂直化的傾向。從規律看，監管對象和出現的問題一般是扁平化分佈，監管體系的佈局也應當相應地呈現扁平化分佈。但事實上，我們的監管體制是垂直化分佈，甚至是“倒三角形”分佈，越往基層，人、財、物配置越少。到縣一級，專業監管機構的專業監管力量甚至只有一兩個人。如此單薄的監管力量，很難從源頭入手，實現常態化監管。二是由於分段監管體制尚不完善，導致監管責任泛化的傾向。在日常監管中，由於監管職能分治、“九龍治水”、責任邊界不清，對顯而易見的監管死角或盲區，沒有明確的責任分工;在發生食品安全事故後，由於責任泛化，責任追究指向不集中，通常都是通過擴大處理面來實現責任追究，從而減弱了責任追究制的效果。三是食品安全監管的自律機制嚴重缺失，從而出現了代償性的他律化傾向。食品安全監管體系本應是自律系統和他律系統相輔相成、共同作用的體系，而且是自律優先的體系。事實上，我們的自律機制很不健全，已有的自律機制也常常形同虛設。這樣，就迫使政府的行政監管負起了食品安全監管的無限責任，他律機制被人為強化。四是本應常效化的食品安全監管工作，出現了應急化傾向。食品安全監管是一項常態化工作，應當以預防為主，從源頭抓起，主動清除事故因素,不使聚集成勢。然而我們的監管工作常常是被突發事件牽着鼻子走，被動地應急反倒習以為常。

食品安全監管是一個重大理論和現實課題，需要針對存在的問題，經常不斷、反覆地進行更系統、更深入的思考和探索。筆者針對食品安全監管方面的七個難點問題，進行了深入剖析、研究，並提出如下對策建議。

一、改革完善監管體制

第一，建立健全“各級政府負總責、相關部門負專責、企業負首責”的監管責任體系。一是把食品安全監管列為地方黨政主要領導實績考核重點之一，嚴格實行“一票否決制”。二是各相關職能部門在政府主導下，徹底釐清監管範疇和責任邊界，做到“權隨事設、責隨事定、人隨事走”，使所有的監管對象、監管事項、監管段落等無一遺漏地納入相關專業部門的監管責任中。在制度設計上，不能出現“三不管”的食品安全問題“根據地”。三是企業要確實擔負起保證食品安全的首要責任。把企業的食品安全責任與企業的“身家性命”牢牢地捆-綁在一起，用高昂的違法成本，讓任何一家企業都不敢以身試法。

第二，探索建立扁平化監管體制，實行“條塊結合、以塊為主、重在基層”的監管體制。監管力量的分佈應當呈現“正三角形”形態，監管力量全面向基層傾斜。在基層的生產和市場一線，建立與監管對象、監管事項相對應的扁平化監管網絡，切實落實辦事機構、人員、經費、裝備和職權、責任，使監管責任指向具體，真正使監管能力建設從基層抓起、在一線生成。

第三，進一步理順中央和地方關係，合理劃分事權。國家層面，主要負責頂層設計，集中力量解決政策法律法規體系建設、監管體制機制設計、國家標準制定、監督“監管者”和長效機制建設，以及相關財力、技術保障等。應當進一步擴大“塊塊”管理職權，地方政府全權負責地方食品監管工作，使地方政府監管的職權明確、責任壓實，變“條條”的一個積極性為“塊塊”的多個積極性。

第四，探索單一部門分類監管改革試點。在國家層面，將“食安辦”與食藥局合併，組建實體性專門工作機構，直屬國務院管理。同時，選擇一些省市及部分地市實施監管體制改革試點，以一個部門為主建立權威、綜合、高效的分類監管機制，整合資源、歸併職能，減少環節、延長鏈條，徹底解決職責交叉、職能分治、重複監管和責任不清、監管缺位等問題，形成全程覆蓋的監管格局。

二、強化法制建設

完善我國食品安全法律法規體系建設，應當立足於長效機制建設，推動食品安全監管步入制度化、科學化、法治化軌道。當前，應着重從四個方面進行修訂完善：

第一，加緊制定操作層面的`微觀規制。從上到下形成完善、具體的操作辦法，直接作用於監管對象、監管事項，直接解決實際問題，以保證國家宏觀層面的政策、制度、法律、法規在具體工作中的操作和實現。

第二，修訂《刑法》，重“典”治亂象。從嚴從重懲治違法犯罪，大幅度提升涉食犯罪的成本，誰敢以身試法，就讓他傾家蕩產，最大限度地震懾違法犯罪行為。

第三，全力以赴制定國家標準體系。國家應當把制定國家食品安全標準體系作為今後一項事關長遠的戰略任務來抓，同時也要作為解決當前食品安全監管問題有據可依的緊迫的現實任務來抓。在頂層設計上，要國家、地方、行業、龍頭企業“多管齊下”，分門別類、各負其責，多個途徑探索、試驗、整理、申請，一個平台發佈。一經批准的標準，就應納入技術法規範疇，違反標準就是違法，從而確立標準的強制性和權威性。

第四，修訂《食品安全法》。讓這部法律更符合實際，賦予更強的時代特點，更可操作。

三、加強能力建設

加強能力建設要樹立“大能力”觀，包括頂層設計能力，制度建設能力，組織調動社會監管資源的能力，行業自律能力，風險評估、預測預警、防範能力，輿-論監控能力，技術支撐、保障能力，應急處置能力、社會穩定能力，理論、政策、學術建設能力等。

要突出以下幾個建設重點：一是政府權力資源的整合。要解決政府部門職能分治、相互掣肘、職責不清的問題，形成統一高效的組織領導體系。二是技術法規體系的建設，主要是標準體系的建設。三是技術裝備體系的建設。依靠現代科學技術，改變“嘴問、眼觀、口嘗、鼻聞”等落後的監管局面。四是信息化體系的建設。儘快建立全覆蓋的基礎數據庫系統，真正做到底數清、情況明，持有據、言成理。五是加強基層監管網絡的建設。基層是監管主戰場，必須讓基層做到“兵強馬壯”，拉得出、用得上、打得贏。六是全面壯大基層監管隊伍，切實提高人員綜合素質和專業水平。

四、強化風險管理機制建設

風險管理機制建設，包括風險分析、風險評估、風險交流、風險防範、風險管理等。這是一項必不可少的基礎性工作，當然也是一項專業性很強的工作。目前風險管理中存在的問題主要有：一是缺少這方面的制度安排;二是缺少基礎數據;三是缺少專家系統和學術、技術支持;四是缺少實際工作經驗。

解決這些問題，應當從以下幾方面入手：一是把風險管理機制的建設，作為食品安全監管預防體系建設的一項基礎性工作和核心任務來抓。從長遠看，政府抓食品安全監管，必須以預防為主，提前解構和消除事故因素。政府食品安全監管的成績，不在於處理了多少案件、事件，而在於如何做到“見事早、謀事深、料事準、做事實”。其重要手段，就是建立風險管理的操作平台。二是在食品生產、消費的全過程，建立風險監測網絡，使其成為監管一線的“前沿哨所”。三是在政府層面建立食品安全監管的預警機制，通過監測網絡提供的動態信息、數據、檢材等，做出研判、預警，為科學決策提供依據。四是建立食品生產銷售項目市場準入的前置性風險評估機制。通過前置性評估把關，不使帶有風險隱患的項目入市。五是建立有效的風險交流機制。包括地區間、部門間、政府與部門間風險信息的交流共享;包括政府預警面向企業、市場的及時準確送達;包括協調媒體與政府的立場，確保媒體理性、客觀、適度傳播相關信息等。六是建立風險防範的工作機制，有預案、有措施，打有準備、有把握的主動仗。七是通過食品安全知識、方法的普及教育，提高羣眾規避、抵禦風險的能力。八是建立風險管理的學術技術支撐平台、專家支持系統和相關的學科專業建設，確保整個系統科學、正確、可靠運行。

五、建設行業自理機制

美國當代著名政治學家奧斯特羅姆，提出瞭解決公共事務治理困境“多中心治理”理念，同時設計了“社會自主治理”的操作性的微觀規制。就是通過社羣組織自發、有序地形成多中心自主治理結構，解決公共事務治理中的機會主義行為，保證系統持久、健康發展。從性質上看，政府監管是一種他律機制。在食品安全監管領域，非常有必要在政府他律機制之外，有效建立一個社會性的自律機制，形成他律機制和自律機制相配套的雙約束機制。

但是，目前我國行業協會難以發揮行業自律作用。原因主要有：一是行政化。許多行業協會是政府機構的附庸，比照行政建制組建，負責人往往由政府官員或離退休幹部兼任，行業協會的工作指令不是來自於行業和市場需求，而是政府意圖，帶有濃重的行政化色彩。二是大型化。我國的行業組織規格很高、垂直設置、單一中心、系統龐大，但又做不到全領域覆蓋，有“掛一漏萬”之嫌。三是形式化。政府沒有合理讓渡行業組織管理事權，許多行業組織不掌握應有的管理資源。所以，許多行業協會不能實質性地開展工作，流於表面、流於形式。

鑑於行業自律機制是政府對行業、對市場實現延伸管理的重要途徑，所以，強化行業自律機制建設就顯得十分必要。政府監管的力量畢竟是有限的，行業自律性監管才是市場監管真正意義上的主體力量。加強行業協會自理、自律組織的建設，應當從以下六個方面入手。一是“去行政化”。真正把行業協會辦成行業、企業和從業者的自治、自理、自律性組織。二是“小型化”。堅持就近就便、社區化、微觀化原則，以人數和户數適中、便於管理協調服務為條件，形成分治性組織布局。三是“多中心化”。組成形式多樣的小型自治、自理、自律聯合體，相對獨立、自成體系、互不隸屬，實現自主有效的微觀管理。四是“全覆蓋化”。不論哪個行業、不論誰從業，都要就近納入一個行業協會中，不能有任何人、任何企業遊離於行業協會之外。五是“實體化”。賦予行業協會實體化的責、權、利，使其管理有權力，服務有手段，工作有權威。諸如政府可以賦予行業組織申請從業的准入權，作為工商登記的前置條件;對違規者的制裁權;微觀規制的制定權;懲戒退出的決定權;會員權益的維護權等。六是“全責化”。協會一員過錯，全員承擔連帶責任。通過責任連帶，形成協會成員集體維護公共利益的約束機制。食品安全是公共利益，誰破壞食品安全，就不僅是個體破壞了公共利益，而是協會集體破壞了公共利益，所以成員企業必須承擔連帶責任。這樣，就將支付違法成本從個人提升到集體層面，從單個企業擴展到全行業，形成集體內部對每一個個體的剛性制約，進而形成行業“自我約束、自我管理、自我監督”的良好局面。

六、提升產業素質

解決食品安全問題的根本，最終還要歸於提升產業素質、推進食品產業健康持續發展。我國目前食品產業存在的主要問題：一是企業數量巨大。生產、加工、流通、消費等企業類型繁多，監管難度極大。二是產業層次低。生產條件差、工藝落後的“小作坊”佔多數，組織化、集約化、現代化程度低，環節多、鏈條長、高度分散。三是管理薄弱。法治建設尚不完善，食品安全的國家標準建設步伐緩慢，行業自律機制很不完善，政府監管不到位等等。

提升產業素質的路徑，第一，要實施大企業帶動戰略。應該分區域、分行業、分專業培育一批大型食品企業集團。以核心企業為龍頭，對產業鏈上下游的中小企業實行併購、重組、整合，形成“龍頭企業+配套企業+基地+農户”的產業發展模式，從而提高產業的整合度和集中度。第二，是強化行業協會的作用。把分散的小作坊、小攤點式的生產、經營者都分門別類地納入當地的一個行業組織，通過行業組織的自治、自理、自律機制，提高分散經營者的組織化程度，實現“户籍式”有效管理。第三，要提升政府管理水平。要嚴格把好食品企業的准入關;抓緊建設食品安全標準體系，讓監管有據可依。與此同時，要努力提高企業自身的管理水平。

七、推動食品安全文化建設

食品安全問題“燃點”低，直接影響消費信心、衝擊社會誠信和政府公信力。目前，食品安全事件頻發，引發公眾不滿和質疑，原因是多方面的。比如，食品安全問題與羣眾生活的關係太直接、太密切;政府反應遲緩，工作滯後;媒體的傳染放大效應;專家缺位、失語;公眾缺乏識別、判斷的知識和方法等等。但這些原因仍然不是深層次的，深層次的原因涉及到食品安全文化層面的建設。

加強食品安全文化建設，主要包括以下幾方面內容：一是制度文化的建設。要不斷健全制度體系，特別是要完善微觀規制的建設，把政府、企業、社會的行為規範到同一制度體系中，在全社會形成按制度、有秩序行事的共同養成。二是法治文化的建設。要不斷地健全各類法律法規和監督體系，在全社會形成自覺遵紀守法、不敢碰“高壓線”的敬畏心理。三是道德文化的建設。要不斷完善誠信體系建設，普遍提升社會的職業道德水平，重新喚起人們久已缺失的廉恥感，從而養成全社會的自律習慣。四是行業文化的建設。食品生產行業有其自身的發展規律和文化表達。比如，“民以食為天”，是説“食”是“民”的頭等大事;“食以安為先”，是説“安全”是“食”的頭等大事，這是千百年形成的中國食文化的核心。認同這個文化，從事食品生產經營就必須堅持“民本”思想，堅持食品安全觀，堅持嚴格的從業准入制度，堅持嚴格的技術標準，堅持嚴格的監督退出機制，堅持食品安全知識、識別手段等大眾化傳播普及等。

在食品安全文化建設中，還要十分注重政府行為、媒體行為、專家學術行為和民眾表達行為的正確性。由於所處位置、角度不同，大家對待食品安全問題可能有不同的價值取向。但面對公共利益，我們必須求同存異。大家共同遵守的行為準則，應當是“客觀、理性、負責”;共同適用的行為方式，應當是“交流、溝通、合作”;共同追求的目標，應當是“息事、安全、穩定”。

當然，食品安全文化建設是一個漫長的過程，可能難見一時之效，但有治本之功，是我們抓食品安全監管的一項戰略任務!