常見審計組織方式的利與弊

組織開展審計並沒有十全十美的理想方式和途徑。只能在不斷優化和比較中，選擇和探索符合客觀實際、符合法律規定，儘量發揮有利因素，努力減少不利成分的方式和途徑，以求實現審計效能的最大化。

　　一、同級審

“同級審”是指審計機關對其本級管轄範圍內的審計事項開展審計。審計法第四條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告……審計法實施條例第十五條、十六條也對本級預算收支審計監督的範圍和內容作了明確規定，這是各級審計機關最普遍、最常用的一種“經典”組織方式。

審計機關開展“同級審”，因熟悉當地經濟社會發展情況和被審計單位財政財務收支情況，容易“對症下藥”，能夠及時查出違法違規問題，有針對性地提出建設性的改進意見和建議，對維護財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障經濟社會健康發展發揮着重要作用。

影響“同級審”監督效果的主要因素，從體制層面來説是審計缺乏相對獨立性。審計法明確了審計機關的獨立性審計原則，但審計機關作為本級政府的一個職能部門，特別是地方政府在預算執行過程中存在的問題能不能得到有效整改和糾正，很大程度上取決於地方政府領導的態度，這影響了審計效果的發揮。同時，審計人員和被審計單位相關人員同處一個地方工作生活，難免受“人情”和“面情”關係的影響，如果沒有建立有效的審計質量控制風險防控機制，審計結果的客觀性、公正性就會打折扣，審計處理處罰就會失之於鬆、失之於寬的現象。

　　二、上審下

“上審下”是指上級審計機關對下級審計機關管轄範圍內的審計事項開展審計。審計法第二十八條規定，上級審計機關對下級審計機關管轄範圍內的重大審計事項，可以直接進行審計。目前，審計機關組織開展“上審下”比較多的有財政決算審計、專項資金審計和經濟責任審計等。

“上審下”對下一級政府而言，是外部監督，比較超脱，審計結果對同級政府和上級審計機關負責，不受下級政府幹預，獨立性強、審計結果客觀、公正，問題揭示和處理、處罰到位，整改力度大，審計效果明顯，可以有效避免下級審計機關監督同級政府所處的下級監督上級的尷尬處境。

“上審下”雖然能排除下級政府及其部門的干擾，但由於上級審計機關對下級情況不夠熟悉，易導致審計成本高、效率低。“上審下”只能是事後審計，不利於把問題消滅在萌芽狀態，不能很好地體現審計的服務職能。“上審下”與“同級審”相結合，在一定程度上雖然可以彌補各自的不足，但又會出現重複審計，造成人力、財力和時間的浪費，給被審計單位增加負擔。

　　三、交叉審

“交叉審”是指同級別的A審計機關審計B審計機關管轄範圍內的的審計事項，B審計機關審計C審計機關管轄範圍內的審計事項。C審計機關審計A 審計機關管轄範圍內的審計事項，依此類推。審計法及其實施條例雖然對“交叉審”沒有明確規定，但“交叉審”一般都是以上級審計機關的名義，組織下級多個審計機關交叉對下級審計機關管轄範圍內的審計事項開展審計，實行“五統一”，即統一制定審計方案、統一制發審計通知、統一定性處理口徑、統一審計文書格式、統一彙總審計情況。“交叉審”實際上是“上審下”的一個“變種”，符合審計法關於審計管轄範圍的規定精神。

“交叉審”既能發揮“上審下”的優勢，又能彌補“上審下”因審計力量有限而造成的審計範圍不寬、審計對象不多的缺陷。客觀上起到了整合審計力量，形成審計合力，更好地發揮審計效能的效果。目前，很多省、市審計機關對一些重點領域、重點資金、重點項目往往採取“交叉審”的方式。

在“交叉審”的具體實踐中因審計點多、面廣、線長，也存在一些問題，主要表現為：一是審計組人員素質參差不齊，導致審計質量高低不一;二是對審計組的管理監督難度較大，容易出現廉政風險;三是審計成本過高;四是可能給當地審計機關帶來一些不必要的麻煩。

值得注意的是，各省級政府為規範行政執法行為，根據行政處罰法和有關規定，對符合行政執法條件的行政執法人員頒發了統一規格的.行政執法證或行政執法監督證，註明了執法類型、執法範圍和執法有效期限等內容。規定行政執法人員依法執行職務時，應當出示行政執法證件;不出示行政執法證件或者超越規定的執法業務、執法區域的，當事人有權拒絕。審計機關實施審計的行為，屬於行政執法行為，納入了行政執法管理範疇。審計人員的行政執法證都載明執法範圍內是本地境內，而“交叉審”一般都屬於跨區域執法。這樣就可能出現被審計單位當事人以審計人員超範圍執法而拒絕審計的現象。因此，應當研究在交叉審計時，如何避免出現這一尷尬情形，規避審計執法風險。

　　四、聯合審

“聯合審”是指兩個以上審計機關聯合對屬於其中一個審計機關管轄範圍內的審計事項開展審計。“聯合審”既可以採用上下審計機關的縱向聯合，也可以採用同級審計機關之間的橫向聯合，還可以採用上下、同級審計機關之間的共同聯合。有的審計機關與當地政府有關部門組成聯合審計組，對某一事項開展審計，嚴格意義上講不能稱為“聯合審”，只能稱為聯合檢查。這種檢查如果以審計機關的名義出具處理處罰文書，是否符合審計法規定精神，有待商榷。審計機關與社會審計組織開展的“聯合審”，並以審計機關的名義出具審計處理處罰文書，是否符合審計法規定精神，也有待商榷。如果審計機關聘請社會審計組織人員參與審計，則符合審計法實施條例第十一條“審計機關根據工作需要，可以聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參加審計工作”的規定。

這種審計組織方式的優勢：一是給審計組帶來新的思路。審計人員結構廣泛，人力資源充足，結合專業特長，集思廣益，較易形成新的思路和方法，衡量錯弊，發現問題。二是提高審計業務能力。上級審計機關可以發揮其政策理論水平高、信息渠道暢通、獨立性強等方面的優勢，帶動下級審計機關業務能力提高。當地審計機關可以發揮其地域優勢，熟悉情況，較快地開展工作，同時聯合審計人員可以相互監督，提高審計的透明度，審計人員各施其能，提高審計質量。三是便於促使審計問題的整改落實。當地審計機關與地方政府聯繫密切，便於加強溝通協調，在審計問題的整改落實方面發揮作用，堅持主要矛盾與次要矛盾相結合，突出審計整改落實的重點，增強審計效能。可以説，“聯合審”較好地發揮了“同級審”和“交叉審”的優勢，避免了二者的不足。

由於聯合審計組成員分屬不同的審計機關，每位成員的工作能力和工作方式不盡相同，彼此也不熟悉，導致審計組長對成員管理難度加大。容易出現分工不合理、職責劃分不明確、溝通交流不順暢，單個審計人員難以發揮個人潛力，甚至會出現各自為政、互相依賴、互相職責的現象，使審計組成本高、效率低。同時，“聯合審”也會出現上文提到的審計執法超範圍的問題。