關於加強村民自治制度建設的思考

村民自治制度是國家集中統一管理與羣眾自我管理的有效社會管理形式，其核心內容是全面推進農村的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。《中華人民共和國村民委員會組織法》自1998年11月4日公佈實施後，我國廣大農村村民自治發展上了一個新的台階。在新時期新階段，構建和諧社會已成為全民共識，而村民自治是否成功，農村能否得到和諧發展，對於當前推進社會主義新農村建設總體戰略的實施有着深遠意義。2017年，我們通過對廣西部分農村村民自治狀況的調查，發現我國農村村民自治發展進程中存在的一些難題。

(一)村民身份確定標準不統一，權益分配糾紛多。村民自治首先要解決如何確定村民身份的問題，村民身份涉及到村集體經濟收益分配以及宅基地分配等。由於現行法律對如何界定村民資格無明確規定，實踐中各地在對待入贅女婿、外嫁女、非轉農回遷户等人員的身份問題上存在較大差異，大多都依據本村的村規民約來處理。有的村組則是按多數成員的意志決定某個成員的身份待遇，隨意性很大，標準不統一，容易造成村民間待遇不平等，糾紛不斷。

(二)民主選舉程序不夠規範，選舉過程干擾因素多。首先，確定選民資格和產生候選人簡單化。有的村不搞選民登記，對待流動的人口不加審查，有的在當地選舉中不發選民證，僅僅在黑板上寫個公告，程序上存在較多問題。其次，選舉過程受干擾嚴重。選舉舞弊，主要表現在填票、報票過程中有的.代領、代填、代投選票；有的讓親屬、朋友多投票或者拉票。同時宗族、宗派勢力干擾選舉的情況也時有發生。

(三)村民委員會工作開展不夠充分，村“兩委”班子協調不好，易影響集體經濟發展。一些地方村黨支部與村委會的關係不協調，職責不清，在這種情況下，村集體經濟發展比較緩慢，從而導致“空殼村”現象比較多，村內公共集體事務無人管理。

(四)土地管理問題涉及集體、村民利益，糾紛多而複雜。90年代以來，隨着農村大量土地被徵收，因土地補償費的分配管理問題引發了大量的爭議和糾紛，一度成為個別地方農村社會不穩定的導火線。土地補償費的管理分配存在較多糾紛，主要是土地補償費管理的主體、分配的主體和分配辦法不明確，而現行法律規定又有不確定性。由於管理主體的多元化與不確定性，有的村由村民小組提取管理，有的村由村民委員會和被徵地農民按照一定比例分配，有的村則直接由被徵地農户收取。還有土地補償費分配留存比例問題以及由於村

民身份確認難導致分配對象不明確等問題，使農村土地糾紛較多。

中共十七大報告指出，要發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。當前，擴大農村基層民主，搞好村民自治，是實現民主選舉的基礎，也是確保村民自治取得成功的重要保障。為此建議：

一、加大民主選舉宣傳力度，完善村民委員會選舉制度。首先，為保證村民民主選舉的參選率和規範化，要進一步廣泛深入地開展《中華人民共和國村民委員會組織法》的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民熟悉民主選舉的規則和程序，要逐步規範選舉程序和標準。其次，加強對選舉工作的監督。再次，鄉(鎮)政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會幹部、幫助村委會協調與村黨支部的關係、解決工作中遇到的各種實際困難。

二、加強鄉鎮政府、村黨支部的領導作用，增強村民委員會的服務功能。首先，鄉鎮政府應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。其次是要處理好村黨支部與村委會關係。健全和完善村民會議和村民代表會議制度，避免一些決策上的失誤，充分發揮黨支部和村委會各自的功能。三是完善村民自治的監督機制。加強財務管理，搞好村務公開，充分發揮村民代表的監督作用。

三、儘快制定村民資格的認定標準。確定村民身份是農村開展村民自治、加強管理的前提。有關村民資格的認定包含兩個因素：一是是否具有該村的户籍；二是是否與該村形成權利義務關係。應堅持依據户籍和權利義務相統一的原則。該原則可有效解決現實中產生糾紛最多的特殊的人羣，比如：服刑人員、非婚生子女、嫁城女、現役軍人、離退休回鄉人員等的分配資格的判斷問題。

四、針對焦點問題，重點貫徹落實土地管理政策，積極維護土地承包經營者的權益。

1.加強政府部門調解力度，切實開展好調解工作。土地承包糾紛不同於一般的民事糾紛。《農村土地承包法》明確了農村土地承包糾紛的解決途徑為協商、調解、仲裁、訴訟四種方式。建議針對此類糾紛成立專門的縣、鄉鎮級調解組織，通過調解化解矛盾糾紛。

2.完善土地補償費的留存與發放制度。有關法律已明確規定，土地補償費應歸屬於農民集體，由村民委員會代表農民集體進行管理和分配。為規範土地補償費的留存和發放，建議要完善以下制度：一是土地補償費必須留存的剛性制度。為了維護土地的社會保障功能、農業的後續發展以及農村公益目的的需要，村民委員會應當將一部分土地補償費留存，並轉化為農民集體的社會保障、公共福利基會。二是土地補償費的留存比例法定化。將土地補償費留存比例規定在10%-30%的比例範圍內，再由地方政府根據各地具體情況制定相應的規章，並最終由村民大會在法律規定的比例範圍集體討論、自由裁量。三是明確土地補償費的分配依據，應當以村民人口平均分配為原則。而村民資格認定應當有規可循，使分配做到公平公正公開。在此應注意的一個重要問題是，進行土地補償費發放時村民資格的認定標準。