領導祕書超職能權力：特徵、形成及治理

黨和國家領導對於祕書羣體中存在的問題已高度重視。祕書是一種特殊的職業，其法定工作圍繞“領導”開展，核心業務是為領導工作、生活提供便利服務;祕書也是一個特殊 的羣體，雖不掌持法定公權，但卻可能擁有超越職能的影響力。由於權力是“根據自己的目的去影響他人的能力。”故而，這種具有利益分配功能的 影響力，通常也被稱之為一種權力，一種不同於公共權力的權力。祕書超職能權力基本上不具有公共性，其存在的初衷與歸宿大多與公共利益無涉，多是一種假借領 導職權之“公器”，謀取個人利益之“私器”。

1.基於領導的權力觀。祕書超職能權力具有間接性並依附於其所服務的領導而存 在。因此，領導的公共權力觀是否正確，對能否形成祕書超職能權力，以及這種權力內容、範圍大小，起着至為關鍵的作用：一個對待權力嚴肅、極力約束公權“外 溢”的領導，通常是不會允許其祕書假借自己握有的公職權力輸出間接影響力的。在此情況下，其祕書通常也會畏於領導權威而不敢濫施影響力，這對治理祕書超職 能權力具有“閘門”效應;一個對公權態度曖昧，甚至扭曲的領導，通常會默許，甚至主動授意其祕書利用領導職權的間接影響力，這種態度不僅對待公權不夠敬 畏，更為可怕的是它可能洞開了“腐朽”的“防疫”之門，使其與祕書曝光於“腐朽”瘟疫之下，隨時都有被“侵蝕”的危險。當然，領導嚴肅的權力觀，並不能從 根本上破壞祕書超職能權力滋生的土壤，因為，一個守法尊則的領導，並不必然會配有一個同樣的祕書。在自利動機作祟下，也會存在陽奉陰違的祕書，以一種更為 隱蔽的方式施用間接影響力，這是，基於領導“正確態度”的“阻滯”效應就會大打折扣。但無論如何，治理祕書超職能權力都離不開領導明確而正確的權力觀。現 實中，祕書羣體成為腐朽高危、高發羣體，部分是與其領導對待權力的態度是分不開的，甚至於有些領導公然授意其祕書成為“腐朽掮客”，為自己輸送各種利益。

2.基於官本位的信仰。中國社會有着幾千年的官本位信仰歷史，這帶來了整個社 會價值評價系統的扭曲，使得“官貴民輕”思想根深蒂固。雖然隨着現代公務員制度的建立，《國家公務員法》對公共管理者明確的“公僕”地位的規定也逐漸成為 共識，但這仍然無法從文化心理上根本扭轉人們對掌持“權力”者的盲目崇拜。祕書雖不直接掌握公權，但因其依附於所服務的領導，並在許多情況下又能對領導思 維言行形成一定的影響。故而，便形成一種通過影響領導獲取公權間接輸出影響力的能力。祕書的這種間接影響公權運作的超職能權力，雖不是合法的公共權力，但 因具有“獎懲”的結果性，因此，對於抱持“官本位”思想，又無法近距離與領導接觸的羣體來講，也是具有一定“信仰”的號召力。事實上，單純的祕書濫權，若 無抱持“官本位”思想的迎合者，那麼這種超職能的影響力也是不會存在的.，即使存在也不會產生多少效力。

3.基於公共權力的人格化。現代官僚制誕生之初，韋伯就將其建構於“合理合 法”的制度理性基礎之上。這種“合理合法”的官僚制，要求公共管理者的公共行為必須遵循制度的理性，要求權力的運作不能突破制度的規定性，因為，“在合理 類型的情況下，任職者完全不能濫用其官員職位。”[2](p31)當然，這是一種理想化的制度設計，它企圖將每位公共管理者鎖定在官僚制的機器上，嚴格遵 循着這架機器的運作程序機械地工作，杜絕個人思維與價值。現實中，這種情況是難以出現的，即使存在也很難為公眾所接受，因為這種機械的官僚制運作帶來的是 組織冷漠式的官僚的主義。但韋伯在此所倡導的“制度理性”卻為我們提供了某些啟示：一種將公共權力制度化、理性化，而非人格化的運作方式，對於有效規約公權 的“外溢”是有着極大助益的。在我國，高度理性化的制度環境從來就沒有出現過，即使出現，也從來就缺乏被尊重的制約與懲罰機制。當前，公共權力的人格化問 題仍然十分突出：掌持某項公共權力的領導，通常自視或被視為職位所賦權力的化身，使原本理性化的公權被過多地注入了領導人個性化的特徵。許多情況下，祕書 之所以擁有超職能權力，是與公權人格化原因分不開的，如，某些領導隨便授意、默許其祕書從事某些超越祕書職權的事項，使祕書獲得某些間接的影響力。

祕書超職能權力來源於其工作的特殊性：服務領導。這種因“服務領導”而間接獲取的超職能權力具備以下幾個方面的特徵：

1.依附性。祕書超職能權力不具有法的規定性，也就是説，這種超職能權力並不 是任何法律制度所賦予的。那麼它來自哪裏?自然是來自其所服務對象——領導。祕書的有些超職能權力是領導的直接授予，有些也只是默許，但更多的是祕書“狐 假虎威”式的隱祕影響力。無論這種超職能權力來源於何種方式，但終歸是無法脱離“領導”這一核心因素的。更確切地説，祕書的超職能權力必須依附於領導職權 而存在，沒有掌握公權的領導所依憑，祕書便失去了超職能影響力的保障。

2.間接性。祕書超職能權力的間接性是與其依附性特徵相一致的。依附性帶來了 間接性，間接性又強化了依附性。由於祕書超職能權力依附於所服務的領導，因此，這種權力無論從來源抑或是影響力的行使都具有一定的間接性：從影響力來源的 角度講，這種權力不是自身職能的賦予，是經由領導因素“過渡”而來;從其影響力作用過程而言，這種超職能權力在發揮影響力時，被影響對象首先要考量祕書所 服務領導個性、官階、職權等因素，然後才決定對其祕書的影響力是否服從。在祕書釋放影響力與被影響對象最終是決定否接受影響的過程中，祕書所服務的領導或 顯或隱地作為最終“獎懲”主體，對祕書影響力的順暢施行起着最終的保障作用。

3.負效性。〖HT〗祕書超職能權力無論是領導授予、默許抑或是“狐假虎威” 式的隱祕施行，在很大程度上都會釀製一定的負面效應。這與前面所提及的祕書超職能權力並非公共權力，且較少具有“公共性”是一致的。具體而言，可能肇致的 負面效應主要體現在以下幾點：一是對領導正面形象的負面影響。祕書很多情況下被視為領導的“代理人”，其行為的褒貶會直接影響到對領導形象的優劣評價。祕 書超職能權力特別是具有利益分配功能的超職能權力行使過多、過頻，必將激起利益受損方的不滿與怨言，帶來對祕書超職能權力最終來源所依憑的領導的負面評 價;二是影響公權的權威性。公權因具有權威性，而被人們自願遵循服從。祕書事實上行使的超職能權力，作為公權輸出的一種變異現象，極易給公眾留下公權“公 器”的“私有化”印象，進而弱化公權在公眾心目中的權威性;三是極易滋生腐朽。超職能權力的存在，使祕書極易成為利益輸送的中間環節，或者自身成為腐朽主 體。

4.隱密性。這一特徵主要體現為：從祕書的崗位職責看不出其是否具有超職能權 力，以及權力的內容、範圍與大小，也即超職能權力的大小具有隱密性;祕書超職能權力的行使通常也並不具有法定的程序、特定的對象，以及明確的結果，也即具 體運行具有隱密性。這一特徵的具備也是源於祕書本身職能的明確性與領導職權的間接影響性。祕書利用領導職權輸出的影響力，不具有法定的權威性與強制性，故 而不會明目張膽地加以運用，往往通過各種間接迂迴的暗示方式進行，使這種影響力隱祕地擴散。

1.建立責任連帶機制。領導祕書獲取、運用超職能權力在很大程度上是與領導的 授意、默許，至少是失察有關，領導應擔負起必要的連帶責任。要使這種連帶責任真正得以落實，是有必要建立健全責任共擔的責任連帶機制的。唯有此，領導才會 有所顧忌，進而嚴肅對待權力，嚴厲約束祕書的超職能行為。建立責任連帶機制需要注意以下幾點：一是必須保障責任連帶機制順暢運作。責任連帶機制絕不能只停 留在字面上，或者運作受到人為的非正常干預，這需要建構配套的促動機制，特別是機構外的監督機制，來保障其切實運作起來;二是連帶責任必須具備足夠威懾 力。祕書濫用超職能權力帶來負面的政治、行政及社會影響時，不應將責任武斷地區分為直接責任與間接責任，否則，連帶責任的懲罰威懾力將會大打折扣;三是杜 絕機制運作的形式化。責任連帶機制既要有相應的認定機制，又要有與責任匹配的處罰機制。絕不能形式化責任認定與責任處罰，或者搞虎頭蛇尾，重責任認定，而 輕責任處罰。

2.施行祕書週期輪崗制。領導與祕書之間應建立必要的互信，這是順利開展工作 的前提，但這種互信更應該基於正常的工作規範，而不應是私人感情，一旦這種互信的基礎超出祕書的正常職能，或更確切的説是基於私人感情，那麼形成祕書超職 能權力就是難以避免的。如何防止互信基礎的擴大或者轉移?施行領導祕書的週期性輪崗也許是一種有效對策。通過讓領導週期性的更換祕書，或者祕書週期性地變 換所服務對象，可有效減少領導與祕書之間工作外接觸的機會，降低產生私人感情的機率。但運用這一策略之前，必須解決兩個問題：一是週期到底應該多長?半年 抑或是一年?過短可能影響正常工作開展，過長又難以起到預期的效果，這是個值得深研的問題;二是祕書與領導基於工作信任關係建立的機制。要讓領導與祕書彼 此之間在短時期內互信，必須應有外在的積極因素的推動，如祕書素養的甄別機制、對不同領導人工作風格的清晰掌握等。領導祕書的週期性輪崗應包括：崗內輪換 與崗外流動兩種。前一種是指祕書週期性地服務於不同領導，而不轉換身份;後一種是指由祕書崗轉換成非祕書崗。兩種輪換各有利弊，應視情況而定。

3.重塑公共制度理性。重人倫關係輕制度規範的傳統，在我國當下已有了較大的 改觀，但一種對制度理性尊重的文化精神並未完全確立，人們更多地是基於對懲罰的恐懼而選擇遵守制度，在自我理性的促動下，這種遵守的意願很容易讓位於對責 任與懲罰的規避。對於握有超職能權力的祕書羣體，僅有違反制度的懲罰性規定還遠遠不夠，因為，這一羣體更瞭解制度與政策，更容易採取應對措施去規避與逃避 懲罰，甚至於會出現一種“政策貪腐”的現象，使政策服務於特殊利益而非公共利益。獲取超職能權力的祕書羣體，一旦受到領導的信任與器重，在“靠山”思想的 作用下，更容易有恃無恐，不僅會規避不利政策，甚至敢於直面違背政策。要從根本上革除這種現象，使祕書羣體對制度理性的尊重由被動變為主動，一次長久的文 化心理干預在所難免：一是公共制度的設計應與時俱進，體現時代特徵，如高度信息化，以此增強祕書對所服務制度的認同;二是建立祕書的“道德”甄選機制。祕 書工作更應服從於技術理性抑或是價值理性?追求崇高道德的公共職業告訴我們，選擇忠誠的成員比選擇有能力的成員更為重要，因此，祕書的甄選更應以對公共制 度的自覺遵守為依據;三是減縮祕書自由裁量權的範圍。祕書作為領導的服務者，應嚴格遵守自身職業與領導職能權限內的工作賦予，以及嚴格按照既定的工作規程 行事，杜絕其個人過多的自由裁量權。自由裁量權的減少可有力治理祕書個人思想過多浸入工作，壓縮超職能權力存在的“自我操作”空間。