關於城鎮基本養老保險基金述評

基本養老保險亦稱國家基本養老保險，是指國家和社會通過相應的制度安排為勞動者解除養老後顧之憂的一種社會保險。在我國多層次養老保險體系中，基本養老保險可稱為第一層次，也是最高層次。但新制度還未定型，整個社會保障政策仍處於選擇階段(鄭功成，20xx)。鑑於此，學術界關於中國基本養老保險尤其是對城鎮養老保險制度的研究出現了前所未有的熱度，養老保險基金問題更是引起研究者的興趣。目前，中國城鎮基本養老保險的核心問題——基金究竟如何營運，只有在對以往的研究作一綜述，甄優汰劣，才能有所把握。

一、關於基金運行模式：統賬結構

關於基本養老保險基金(指城鎮，下同)運行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠未達成一致認識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點：

第一種觀點是主張實行養老金現收現付制的社會統籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養老保險制度運行的內在機理的基礎上，認為基金制社會養老保險制度的引入並不會改變行為人的最優行為，而現收現付制社會養老保險制度的引入卻會改變行為人的最優行為。因此，當前養老保險制度轉軌的時機並不成熟，現收現付制仍是當前適合中國實際情況的一種養老保險籌資模式。朱青認為應付人口老齡化趨勢，關鍵是要選擇一種有利於提高未來勞動生產率的養老保險籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進行這種轉軌。

第二種觀點是主張實行養老金完全積累制的個人賬户模式。北京大學中國經濟研究中心宏觀組 (2000)通過一個宏觀增長模型比較了現收現付制和基金制兩種養老保險制度在長期的差別，認為從經濟增長與福利角度看，基金制優於現收現付制。盧元認為實現養老保險的可持續發展，就必須重構養老基金籌集模式，變部分積累製為完全基金制。降低基本養老金替代率，實現個人賬户“實賬化”。

第三種觀點是主張實行“部分積累”制，在我國實行社會統籌與個人賬户相結合模式。王開發認為社會保障基金籌集方式決定於其制度的內在規定性、歷史繼承性和現實性三個方面。考慮到社會保障制度的這些特性，我們應該選擇現收現付制和積累制相結合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統籌前提下，因引入個人賬户而使其具有較強的激勵相容性。需要説明的是，“部分積累”是一個在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設計思路是，建議將養老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現收現付，提供最低養老保障，實行互濟；另一部分則存入個人賬户，形成實在的基金積累。這一觀點的竭力推崇者當屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎上形成的，並且也受到國內大部分學者的認可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。

在贊同統賬結合模式的基礎上，許多學者對該模式進行了評價。一是分解説。鄭功成認為要在現有基礎上，將統賬結合中社會統籌部分與個人帳户部分分解並發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金。劉貴平和戴衞東則認為將基本養老保險中的基礎養老金和個人帳户養老金分離開來，將個人帳户放到退休保障制度的第二個支柱——企業補充養老保險中去，“個人賬户”逐漸變成實帳户，即有實物貨幣相對應。

二是並重説。李珍堅持社會統籌與個人賬户並重的“統賬”養老制度。社會統籌有它的缺點，個人賬户制度也有其缺點。在中國，較好的辦法是折中道路：社會統籌和個人賬户各佔一半，社會統籌部分的收入實行工薪收入累進税，使終生低收入者能從中得到較多的獲益。作為最基本的養老金籌資方式，現收現付制與個人帳户制的特徵與對經濟的影響不同，但並不能簡單地由此分出兩者誰優誰劣，不是由現收現付制完全轉為個人帳户制所有問題就迎刃而解。張鬆等認為，未來養老保險籌資模式的上佳選擇是建立多支柱、多層次的社會保障體系。在此前提下，現收現付制與個人帳户制相互協調，共同存在較之相互替代更有助於緩解不可避免的養老金支付困難。

三是轉換説。中國養老保險制度目前仍然採用現收現付制的DB計劃。1995年中國政府已決定建立多層次養老保險模式，其中第二層次為FDC計劃。但目前的情況表明，上述改革思路面臨重重困難。從很多方面來看，NDC模式可以被看作是現收現付DB模式和FDC模式的混合物。類似於現收現付DB模式，NDC模式的資金源於工薪税，用於當前退休人員的養老金支付。但不同之處在於，NDC模式建立個人賬户，並將其繳費計入賬户，但是沒有真實的資產，這點更類似於FDC模式。相對於現收現付模式而言，NDC強化了繳費和待遇之間的聯繫。NDC計劃是中國養老保險制度更為合理的選擇 (約翰·威廉姆森、孫策，20xx)。

二、關於籌資模式：費税之爭

籌集足夠的社會保障基金是實現國民社會保障權利的物質基礎，拓寬社會保障籌資渠道可以緩解政府財政風險，同時大量社會保障基金的籌集可以調節資本市場和經濟發展。

第一種觀點主張開徵社會保險税。目前在世界範圍內已有70%的國家開徵了社會保障税。在一些西方國家社會保障税收已成為收入最多的税種。中國現行社會保障基金的籌集形式不規範，統籌範圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，導致社會保障負擔不公平，也不利於國家對社會經濟的宏觀調控。一些人提出開徵社會保障税的思路，主張建立社會保險税的專家(財政部門)認為，將現行各項社會保險以社會統籌收費的方式改為由税務部門統一徵收社會保險税，這樣可脱離目前在“統賬結合”框架中“空賬”與“實賬”左右為難、舉步維艱的停滯階段，提高強制性和收繳率，實現費率統一和最終制度統一，改變目前的基金分散狀況，實現高度社會化。“社會保障制度改革與開徵社會保障税可行性研究”協作課題組的實證研究認為：用徵收社會保障税模式取代現行社會保障統籌辦法是最佳選擇，有利於社會保障事業社會化和法制化管理；有利於資金統一調度，也有利於公平負擔。他們對某大型老工業城市進行了抽樣調查和論證，通過實證分析，方案是可行的。

第二種觀點反對“費改税”。汪澤英認為社會保障費改税與現行的社會保險制度運行模式相矛盾：一是税收的公用性與社會保障個人帳户的私有性衝突；二是税收的不直接償還性與社會保障的專用性衝突。李紹光也認為，開徵社會保障税解決收費難和融資問題，將使政府陷入財政負擔不斷加重的境地。

第三種觀點對目前社會保險費改税存在質疑。其觀點有三：一是還應當有專門的社會保險基金積累。二是税與費在強制性上的孰優孰劣，不完全取決於“税”或“費”的名稱，而在很大程度上取決於法律的規範、執法的力度和當時當地的經濟發展狀態。三是在目前政府財力有限、地區發展不平衡的狀態下，税率能否實現自然走向統一仍成為問題。而費改税後，國家財政成為社會保險基金收支平衡的直接責任人，不再存在社會保險管理部門作為收費機構中間層，國家財政的責任被放大，政府可能背上沉重的包袱。

三、關於基金營運模式：公營、私營與資本市場的選擇

1.關於基金公營、私營

由於養老保險是積累性保障項目，基金的管理與保值增值便構成了整個養老保險制度中十分重要的內容，因此，對養老保險基金需要採取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。鄭功成等認為，國家可以建立專門的養老保險基金管理組織，可以設置中央和省(直轄市、自治區)兩級養老保險基金管理機構，分擔管理責任。李珍通過對社會保障基金管理制度進行國際比較，從我國資本市場的現狀出發，提出了這樣的構想：由具有相對獨立性的政府社會保障基金管理機構管理社會統籌部分的基金，由基金管理公司來經營管理個人帳户上的基金。

殷俊等認為，我國的養老保險基金監管模式應採取分權制衡式的政府監管體系，以適應我國的國情。統籌賬户資產經營權交給具有相對獨立性的養老保險基金信託委員會；個人賬户資產經營管理權交給個人賬户基金管理委員會，由其遴選指定投資管理機構(基金管理公司)負責基金的投資；統籌賬户的負債管理權交給財政部門，由其按社保部門的指令按時足額劃出給付資金入職工在商業銀行的個人退休金賬户，以建立一個“多權分離、各行其職、各負其責”的分權式管理制度。另外職工退休後其在個人賬户上積累節餘的資金，可由其自行選擇並決定由基金管理公司繼續經營或向保險公司購買養老保險年金。

2.關於基金入市

第一種觀點是入市時機尚未成熟。但養老金基金最終要進入資本市場投資。在理論上，國內主要研究機構、實際部門以及相關學者對此已基本形成了公開性共識。但是即使支持這一改革取向的人們也有一種擔心：以目前中國資本市場的不規範的現狀，很可能會使人市後的養老金基金承擔很大的投資風險。如李紹光就並不主張養老金基金可以立即進入資本市場，其短期的融資不足問題可以通過調整財政支出結構和徵收一般性税收的辦法來解決。

第二種觀點是贊同基金人市。目前雖然因種種原因養老保險投資採取購買國債這種方式，但也有必要探索與資本市場結合的方式與途徑。養老金要與資本市場“理性結合”。1993年，吳敬璉提出，應當允許社會保障基金進行投資，以獲取收益來支付社會保障開支，而且，購買股票是基金投資的重要形式。從世界各國和地區的情況看，按照商業化方式運作社保基金，並引導其投資於證券市場，是一個必然趨勢和理性選擇。平安證券綜合研究所課題組的研究認為，社保基金入市一方面可以使其更好地實現保值增值，另一方面對改善市場結構、穩定股票市場和促進金融創新等具有十分重要的意義。

四、關於個人賬户“空賬”

1.“空賬”成因與問題

養老保險隱性債務構成既有歷史的因素，也有制度因素與管理因素。除了歷史債務外，養老金替代率難以降低到規定水平，個人賬户儲存額記賬利率與養老金正常調整機制的不確定，養老保險基金徵繳困難，人口老齡化問題日趨嚴重，國家與地方財政困難及企業經濟狀況不佳等困難，對我國養老保險制度提出了嚴峻的挑戰。這種轉製成本一方面使現有的“統賬結合”養老保險制度代際之間的矛盾日益突出，“空帳顯性化”。另一方面迫使政府不得不加大養老保險的確保性支出，財政風險進一步加大。王誠認為當前社會保障制度中的突出問題是資金來源不足。為了保證充足的資金來源，以職工工資總額計算的總繳費率必須等於失業率、離退休率、綜合患病率等項之和。以國有資產切塊建立社會保障基金的歸還欠賬思路有諸多欠妥之處。通過“發行特種國債、提高繳費率或徵税率、徵收國家土地地租”的統籌解決辦法有望建立起一個穩定、規範和有效的社會保障制度。

償付社會保障債務的`手段有很多，可以用國民財富的增量來償債，也可以用存量來償債，也可以是增量償債法和存量償債法並用。李珍認為，最後一種方法可能是上策：其一，將一部分住房商品化，將其收入作為“老人”的退休金。其二，考慮出售房產以外的其他國有資產，包括國有企業。其三，對“中人”發放一部分“認可債券”。其四，也可以考慮到借用一部分個人賬户上的基金償債，這裏的債務人是政府。

2.做實個人賬户與建議

郎立研堅持認為中國應繼續完善試點，積極探索做實個人賬户的有效方式，着力解決個人賬户的隱性負債問題。名義賬户製作為一種過渡安排，並不能解決養老保險制度的根本問題。鄭功成認為，對舊制度下的養老金赤字(或歷史欠賬)需要明算賬、細分賬，一方面應當通過對中老年職工養老金歷史欠賬進行精算，儘快查清需要補償多少錢才能真正完成制度的轉型；另一方面，根據國家、企業和個人分擔的原則，採取分賬負責的辦法來解決上述歷史欠賬。李紹光認為，解決“空賬”問題的一個最基本的前提是這一問題本身不再擴大。因此在基本養老保險制度中，必須首先切斷“空賬”的傳導機制，將其隔離起來單獨處理。總之，多數學者都認同養老基金賬户要從空賬轉為實賬，以便移交市場管理。

3.空賬運行，保持“名義賬户”

該觀點的典型代表人物是鄭秉文，他認為採取“名義賬户”制對於目前我國的具體國情是非常適應的：它既可以避免天文數字的轉型成本，又可以避免資本市場不發達而導致投資損失。而且建立名義賬户是人市的理性化前提。

五、綜合評價

在理論界、學術界的共同研究下，政府經過綜合考慮，目前，城鎮基本養老保險基金模式有了明確的決策：基金運行採取社會統籌與個人賬户相結合的模式；籌資模式仍是徵收社會保險費；基金與資本市場結合初步用來購買國債，基金的公營、私營問題仍在探討之中；個人賬户“空賬”的做實正在試點。

就基本養老保險基金研究本身來説，也還存在着一些不足之處。第一，國際養老保險基金管理經驗借鑑上過多地看好智利的私營化，沒有考慮到中國的國情，這方面對新加坡、香港的經驗也關注得較少。第二，對基金徵繳缺乏實證研究。基金徵繳研究多侷限於理論探討，應從實證角度研究徵費與徵税對於社會保險基金究竟有多大差別。第三，基金管理主體研究空缺。社會保險基金理事會與社保經辦機構之間各自承擔什麼責任、它們的關係如何都很少研究。投資主體的研究也過多地放在資本市場上。第四，沒有基金平衡項目方面的研究。最後，對個人賬户“空賬”缺乏充分的精算研究。空賬數目有多大，要多少年才能化解，通過什麼方式怎麼分擔這筆債務。

以上都是基本養老保險基金研究亟待加強的方面，期待着更多這樣的成果奉獻於城鎮基本養老保險制度的建設。